|
认真学习贯彻《道路运输条例》
促进道路运输业持续健康快速发展
——在全国交通系统学习贯彻《道路运输条例》会议上的讲话
交通部副部长 冯正霖
（2004年6月30日）
同志们：
全国交通系统广大干部职工盼望已久的《道路运输条例》，国务院以第406号令予以公布，将于今年7月1日起施行。《道路运输条例》是我国第一部规范道路运输工作的行政法规。《道路运输条例》的公布实施，是我国交通事业的一件大事，是我国交通法制建设的又一个里程碑。今天召开这个会议，目的就是要提高对《道路运输条例》重要意义的认识，部署学习、宣传、贯彻《道路运输条例》的工作任务，为《道路运输条例》的实施做好准备工作。今天，国务院法制办胡可明司长、云南省李新华副省长到会作重要讲话，这是对我们交通工作的支持，我代表交通部在此表示衷心的感谢。下面，我讲三点意见：
一、充分认识颁布实施《道路运输条例》对推动我国道路运输业发展的重大意义
《道路运输条例》自1986年开始起草，至今已10多年。我部曾经先后三次向国务院报送《道路运输条例》（送审稿），最近一次是2002年8月。其间，随着我国改革开放的不断深入，经济体制改革目标的不断深化，《道路运输条例》草案数易其稿。部在配合国务院法制办做好调研、论证、协调、起草的过程中，根据建立社会主义市场经济体制的要求，从完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能出发，不断转变立法理念，调整起草工作思路。报送到国务院后，国务院法制办以求真务实的作风、卓有成效的工作，积极开展了调研、协调和审核修改，使得这部法规得以顺利出台。应该说这部法规，凝聚了政府法制工作人员和交通行业广大干部职工的心血和智慧，成果来之不易！借此机会，我代表部向关心和支持《道路运输条例》制定工作的国务院法制办、国务院其他有关部门、地方人民政府、基层交通部门表示衷心的感谢！向所有为《道路运输条例》制定工作付出辛勤劳动、做出贡献的同志们表示衷心的感谢！
道路运输市场是从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨较早的行业，也是多种所有制结构并存发展较早的行业。上个世纪80年代初，交通部提出了“有路大家行车”的政策，缓解了道路运输能力不足的紧张局面，形成市场主体多元化的格局，极大地解放和发展了运输生产力。90年代以来，着力加强运输企业的运力结构调整力度，整顿和规范道路运输市场秩序，逐步实现运输产业的升级换代，提高市场开放的层次和水平，道路运输业从数量扩张为特征的粗放式发展阶段，逐步走向质量效益型的提高阶段，为国民经济和社会发展提供了方便、及时的运输服务。2003年，全国共完成道路客运量146亿人次，占全社会客运量的92.24％；旅客周转量7696亿人公里，占全社会旅客周转量的的55.72%；货运量116亿吨，占全社会货运量的74.29%；货物周转量7099亿公里，占全社会货物周转量的13.18％；道路运输从业人员达1500万人。总体来看，道路运输在综合运输体系中正在逐步占据主导地位。
但与此同时，我们应该看到，我国的道路运输业发展还存在着立法层次低、立法不统一，道路运输企业经营规模小、经营结构雷同，道路运输从业者重经营、轻安全，道路运输市场经营秩序在一定范围还比较混乱，道路运输管理工作存在着重审批、重收费、轻监督等问题，还不能很好适应促进经济发展和社会全面进步的需要。要解决我国道路运输业发展过程中的存在问题，继续保持和促进道路运输业持续、健康和快速发展，迫切需要用法律或者行政法规的形式对道路运输工作经营和管理中各种社会关系予以调整、规范、肯定和保障。《道路运输条例》在分析和总结改革开放以来我国道路运输业发展总体情况的基础上，按照与时俱进的要求，屏弃了不适应发展要求的观念和做法，肯定和吸收了各地在道路运输管理实践中形成的符合建立社会主义市场经济体制要求的成功经验，借鉴了发达国家的立法成果，明确了发展道路运输事业的重要方针和基本原则，规范了一系列具体的法律制度。贯彻实施《道路运输条例》，对于保障道路运输业在法制的轨道上健康发展，促进国民经济发展和社会全面进步具有重大意义和作用。
（一）填补了我国道路运输领域的立法空白，有利于推进依法行政
依法行政、依法治运首先要求解决有法可依的问题。在综合运输体系中，铁路运输有《铁路法》予以规范调整，水路运输有《海商法》、《水路运输管理条例》和《国际海运条例》予以规范调整，航空运输有《民用航空法》予以规范调整，而覆盖领域最广、线路最多、与人民群众生产生活联系最为密切的道路运输，长期以来缺少法律、行政法规予以调整规范。《道路运输条例》的颁布实施，是国家统筹运输法制建设的体现，是完善中国特色社会主义法律体系的重要步骤，是道路运输业适应全面建设小康社会的要求的客观需要。出台《道路运输条例》，解决了道路运输领域无法可依的矛盾，一方面有利于促进道路运输从业者依法经营，另一方面将有利于促进道路运输管理部门的依法行政。
（二）有利于建立统一、开放、竞争、有序的道路运输市场体系
长期以来，由于缺乏规范道路运输工作的法律、行政法规，《道路运输条例》公布实施前，已有27个省制定了道路运输管理的地方性法规，地方立法有力地促进了本地区道路运输业的发展。但与此同时，由于各地立法规定的市场准入条件、管理制度不一致，致使客运、货运跨行政区域运输出现人为障碍，个别地方甚至搞地方保护、地区封锁，给经营者和人民群众的生产、生活带来了极大不便。因此，全国范围内的统一开放的道路运输市场格局始终难以形成，在某种程度上仍然是地域内的开放、地区间的封锁。《道路运输条例》的颁布实施，统一规范了道路运输市场的准入条件，统一规范了市场经营规则，统一规范了市场监管要求，有利于破除地方保护和地区封锁，有利于统一、规范、竞争、有序的道路运输市场的形成，为交通部门做好市场监管、培育健康的市场发展环境和秩序等方面提供了重要依据。
（三）适应了贯彻《行政许可法》，推进行政审批制度改革、加强行政监管的需要
《行政许可法》是系统规范行政许可设定和实施的法律，《行政许可法》以法律的引导和约束机制，将促进行政机关转变管理理念、转变管理职能、转变管理方式。《道路运输条例》坚持以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观，明确了道路运输管理职责，以保障运输安全为核心，以维护旅客、货主和其它消费者的利益为重点，以建立统一开放、竞争有序的全国道路运输市场为目标，建立和完善了道路运输市场准入、市场监管、市场退出三个机制。《道路运输条例》按照《行政许可法》的基本要求，本着遵循运输经济和社会发展的规律，着眼于充分发挥道路从业者的积极性、主动性，坚持维护道路运输各方当事人的权益和道路运输市场秩序，在道路运输市场的准入方面，减少了道路运输行政许可的数量，对于运输市场主体能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的以及采用事后监督等其他管理方式能够解决的事项，《道路运输条例》均没有设定行政许可。此外明确和强化了管理部门对道路运输市场的监督检查的责任和义务。《道路运输条例》所设定的一系列法律制度，有利于道路运输管理机构转变管理职能，有利于改变重审批轻监管的做法，有利于进一步重视和加强源头管理，必将促进道路运输管理工作沿着法制的轨道健康发展。
（四）适应了加入世界贸易组织后的需要
目前，进入我国道路运输领域的外商已达1000多家。随着全球经济一体化的推进和区域经济的发展，更多的外商包括一些国际上著名的大型跨国公司将进入我国道路运输市场。《道路运输条例》的颁布实施，一方面可以确保国内企业和国外企业的公平竞争，保护国内、国外投资者的合法权益；另一方面可以为外商在我国投资道路运输业提供法律保障，履行我国政府的对外承诺。特别是随着我国对外开放步伐的不断加快，国际道路运输也得到快速发展。我国已与10个国家签订了政府间双边汽车运输协定，与有关国家签署了3个政府间多边汽车运输协定。这些协定的执行也均要有国内的道路运输法规作保证。
目前，我国道路运输业的发展正处于历史上最好的时期，也是在整个交通运输业中最具潜力，具有后发优势的领域，面临着前所未有的发展机遇期，在这样的重要发展期，公路建设的成就显示，成在运输、败也在运输。《道路运输条例》的颁布实施，进一步完善了中国特色的社会主义法律体系，不仅对于规范道路运输活动，维护运输市场秩序，保障道路运输安全，保护道路运输各方当事人的合法权益，加快道路运输业的持续健康快速发展，具有重要的意义，而且对于促进交通主管部门和道路运输管理机构转变职能，加强道路运输管理队伍建设，推进依法行政、依法治运，也具有十分重要的意义。
二、准确把握《道路运输条例》的基本方针和原则，把思想统一到《道路运输条例》的各项规定上来
《道路运输条例》共七章八十三条，内容比较具体、明确，同时还确定了促进道路运输事业发展应当坚持的重要方针和基本原则，这些重要方针和基本原则是加强道路运输工作的指导思想，是《道路运输条例》的精神所在，需要我们正确理解和深刻领会。
《道路运输条例》确定的重要方针主要有：
1、国家鼓励发展乡村道路运输的方针
党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标。要实现这一目标，重点在农业，难点在农村。加强农村公路建设、发展乡村道路运输是方便农民出行、发展农村生产、扩大流通的基本要求和先决条件。近年来，我国的农村道路建设和乡村道路运输取得了较快的发展，到2003年底，乡镇通班车率达到98％、行政村通班车率达到81％。但就总体而言，乡村道路运输还存在着农村公路数量不足而且等级低，乡镇班车少，农村客运站场建设严重滞后，运输车辆不适应乡村运输的要求等问题，农民乘车难、运货难的问题依然比较突出。《道路运输条例》规定国家鼓励发展乡村道路运输，并采取必要的措施提高乡镇和行政村的通班车率，满足广大农民的生活和生产需要。这是贯彻十六届三中全会提出的“统筹城乡发展”的具体规定，各级交通主管部门和道路运输管理机构应当结合本地区发展实际，切实贯彻落实。
2、国家鼓励道路运输企业实行规模化、集约化经营的方针
改革开放以来，道路运输业取得了长足的发展，但与此同时，也存在着不少结构性矛盾和问题，主要表现在：一是市场主体过多、过散，经营规模总体偏小，市场集中程度低；二是市场主体经营范围相近，经营方式落后；三是车辆结构不合理，不能很好地满足国民经济发展的需要。道路运输是综合运输体系的基础，在国民经济中占有重要地位。《道路运输条例》规定国家鼓励道路运输企业实行规模化、集约化经营，其目的是倡导通过运用经济和法律手段，使道路运输企业“做强、做大”，这是实现我国交通现代化，适应加入世贸组织，开拓市场，推动国民经济发展的客观需要，又是提高行业竞争力，促进综合运输体系协调发展的必然要求。
3、建立统一的道路运输市场的方针
建立全国统一市场，规范市场秩序，加强市场监管，维护公平竞争，打击扰乱市场秩序和经营欺诈等违法行为，是行政机关的重要职责。《道路运输条例》从建立诚实信用、公平竞争制度，鼓励发展乡村道路运输，打破地区封锁、地方保护，推动国内、国际市场一体化等方面提出了明确要求。由于近年来我国与周边国家间的国际道路运输发展势头增长迅猛，需求量也越来越大，《道路运输条例》专门列一章对国际道路运输进行了调整和规范，将国内运输市场和国际运输市场进行了有效衔接，实现了国内、国际运输市场和管理的一体化。
《道路运输条例》确定的基本原则主要有：
1、保障运输安全生产的原则
道路运输行业是一个高风险行业，国家对道路运输安全工作非常重视。《道路运输条例》将交通部门的安全管理重点定位在源头，具体从市场准入、经营行为规范、市场监管等多个环节把关，设定了严格、有效的法律制度。
在市场准入方面，主要是规范了三个关口的管理制度：一是严把“运输从业者的市场准入关”。通过实行严格的市场准入制度，对运输从业者安全生产的资质和条件进行把关。凡不具备安全生产条件的，决不能进入道路运输市场从事经营活动；二是严把“营运车辆技术状况关”。通过实行车辆综合性能检测、定期维护和车辆技术等级评定制度，确保检测合格的车辆才能进入运输市场，确保营运车辆处于良好的技术状态，以减少因车辆机械故障造成的事故；三是严把“营运驾驶员从业资格关”。在公安部门对驾驶员驾驶操作技能考试合格的基础上，要加强对驾驶员培训学校的行业管理，加强对营运驾驶员的职业道德教育和运输法规，业务知识的培训，通过实行从业资格认证制度，确保影响安全生产的关键岗位的从业人员，主要是营运驾驶员的素质，能够满足所从事的职业要求。
在经营行为规范方面，《道路运输条例》对运输经营者、押运人员、驾驶人员、运输站（场）经营者等作出了严格的要求，如《道路运输条例》明确了汽车客运站场安全监督的管理职责，要求汽车客运站场严禁旅客携带易燃、易爆等危险品进站、上车，防止超载车辆出站。
在市场监管方面，《道路运输条例》明确了道路运输管理机构的职责，赋予了相应的行政管理手段，并对影响运输安全的违法行为设定了相应的行政处罚。
2、坚持维护旅客、货主合法权益的原则
保护公民、法人和其他组织的合法权益，是公共行政或者行政权力的一个重要使命，是依法行政所追求的最终目标。维护人们群众利益，以人为本，是《道路运输条例》的立法重点。《道路运输条例》要求客运经营者应当为旅客提供良好的乘车环境，采取必须的措施防止在运输过程发生侵害旅客人身、财产安全的违法行为；规范了客运经营者不得强迫旅客乘车，不得甩客、敲诈旅客，不得擅自更换运输车辆；设定了旅客和行李赔偿限额制度，规定客运经营者、危险货物运输经营者应当为旅客或者危险货物投保承运人责任险；要求机动车维修经营者应当公布机动车维修工时定额和收费标准，合理收取费用并实行质量保证期制度。
3、道路运输管理坚持公平、公正、公开和便民的原则
公平、公正、公开是现代法制国家依法行政所应遵循的基本原则。而便民则是我们立党为公、执政为民的必然要求。
公开原则要求，道路运输管理机构在实施行政许可、行政处罚、行政强制时，应当公开执法主体、执法依据、执法程序、执法期限和执法结果。《道路运输条例》着重针对目前道路运输行政许可工作中存在主要问题，明确了从事道路运输经营的许可主体、许可条件和许可程序；针对社会广泛关注的客运线路审批，《道路运输条例》要求道路运输管理机构应当定期公布作为审批依据之一的客运市场供求状况。通过公开有关信息，使得管理相对人获得必要的知情权，同时也有利于对道路运输管理工作进行必要的社会监督。
公平、公正原则要求道路运输管理机构在履行职责时应当公正平直，平等地对待各方当事人。为了保证在实施有数量限制的行政许可过程中的公平、公正，《道路运输条例》要求，对同一客运线路有3个以上申请人时，可以通过招标的形式做出行政许可决定。
便民原则要求道路运输管理工作要方便道路运输从业者、方便老百姓。《道路运输条例》改变了目前的道路旅客运输企业经营许可和客运班线分开审批的办法，明确规定可以同时申请、一并办理；《道路运输条例》改变了目前把发放车辆营运证作为行政许可的做法，而是在向申请人颁发《道路运输经营许可证》的同时，向申请人投入运输的车辆配发车辆营运证，不搞两次审批；《道路运输条例》减少了审批项目，降低了审批的层级，将主要的行政许可放在了县和设区的市道路运输管理机构，方便了当事人就近办理行政许可。
三、认真学习、广泛宣传《道路运输条例》，切实做好实施《道路运输条例》的各项工作
由于迫切需要解决依法设定和实施道路运输行政许可问题，这就要求《道路运输条例》要和《行政许可法》同步实施。因此，《道路运输条例》从公布到实施只有一个多月时间，时间非常紧迫，各级交通主管部门、道路运输管理机构必须高度重视《道路运输条例》的贯彻实施，切实做好实施《道路运输条例》的各项工作。
（一）认真组织学习《道路运输条例》
认真学习、全面贯彻、正确实施《道路运输条例》，是当前交通工作的一项重要任务，而要完成这一任务的前提是必须认真学习《道路运输条例》。各级交通主管部门和道路运输管理机构要切实加强《道路运输条例》的学习、培训工作的组织和领导，把学习《道路运输条例》纳入“四五”普法的工作重点，要抓紧拟定工作方案，明确工作机构，保障所需经费，使学习、培训工作落在实处。
在学习和培训方式上要灵活多样，可以采取自学与集中培训相结合，可以分期分批对干部、职工进行培训。各级领导干部要带头学习，具体从事道路运输行政许可工作和执法工作的人员要作为学习、培训的重点，要组织对上述人员的培训考核和知识考试，考试结果作为对道路运输行政执法人员执法证年度审验的重要依据，不参加培训或考试成绩不合格的执法人员，不得持证上岗。
通过学习、培训，使各级交通主管部门和道路运输管理机构的工作人员，准确理解和正确把握《道路运输条例》的主要原则和基本法律制度，深刻领会《道路运输条例》的精神实质。在学习、培训中要注意三个结合：一是要把学习《道路运输条例》和贯彻落实国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》结合起来，树立依法治运的法制观念，积极探索在道路运输管理领域中如何推进依法行政、依法治国的进程；二是要把学习《道路运输条例》和《行政许可法》的实施工作结合起来，提高道路运输管理依法行政的水平；三是要把学习《道路运输条例》和当前治理车辆超限超载工作结合起来，依法加强源头管理，严格禁止车辆超载。
（二）广泛宣传《道路运输条例》，为实施《道路运输条例》营造良好的社会环境
道路运输发展涉及到各行各业、关系到千家万户，道路运输管理工作社会性强、服务性强，和人民群众、企业的生活、生产息息相关，交通部门应当积极利用传媒向社会广泛宣传《道路运输条例》。《道路运输条例》不仅规范了交通主管部门和道路运输管理机构的权利和义务，而且明确了道路运输各方当事人的权利和义务，使一步社会性较强的行政法规。要使社会有关各界都了解、遵守《道路运输条例》，关心、支持道路运输事业的发展，监督道路运输管理人员依法行政，就要做好《道路运输条例》的宣传工作。
从今年6月中旬到7月下旬要作为对《道路运输条例》的集中宣传阶段。各级交通主管部门和道路运输管理机构要采取多种多样、生动活波的形式开展宣传工作，要充分利用电视、报刊、广播、互联网等各种舆论宣传工具，采取发表文章、解读、宣讲、表演、制作录像带和挂图等多种形式深入宣传《道路运输条例》。宣传内容既要包括对《道路运输条例》施行重要意义的宣传，又要包括对实体内容的宣传。对关系到道路运输各方当事人切身利益的内容如市场准入条件、行政许可的程序、具体的权利义务及相关法律责任等条款进行重点宣传。通过宣传，要使社会各界特别是运输经营业户知法、懂法、守法，熟知自己的权利、责任和义务，有效地维护自己的合法权益。部已拟定了统一的宣传口号，请个单位以适当的形式，在公路两侧、道路运输场站、货物集散地、客运车俩、办公场所等地向社会进行宣传。
（三）积极做好有关道路运输管理规章的清理、修订和制定工作
《道路运输条例》根据建立和完善社会主义市场经济体制的要求和道路运输事业发展的需要，在总结改革开放以来的道路运输管理实践基础上，确立和重新规范了一系列法律制度。各级交通主管部门和道路运输管理机构要按照社会主义法制统一的原则，抓紧认真清理有关道路运输管理的地方性法规和规章。部将积极开展有关规章和规范性文件的清理、修改和废止工作，及时修改和废止与《道路运输条例》相抵触的内容。省级交通主管部门要积极、主动地向地方人大、政府提出建议，抓紧修订或者废止与《道路运输条例》相抵触地内容，使其与《道路运输条例》的规定保持一致。
同时，部将抓紧研究制定有关配套实施的规章，建立和谐、完整地道路运输法规体系。具体抓紧以下规章地修改和制定工作：《道路旅客运输管理规定》、《道路货物运输管理规定》、《机动车维修管理规定》、《道路运输场站管理规定》、《国际道路运输管理规定》、《机动车驾驶培训学校资格管理规定》等规章。
（四）严格执行《道路运输条例》
要按照《道路运输条例》的要求，全面、准确、严格地贯彻执行，切实维护道路运输市场秩序，保障道路运输安全。保护道路运输有关各方当事人的合法权益，促进道路运输业的健康发展。当前，要按照《道路运输条例》的规定，严格规范道路运输市场准入的制度，具体来说要严把运输企业的市场准入关、营运车俩技术状况关、营运驾驶员从业资格关和搞好汽车客运站场安全监督的管理制度，凡不具备《道路运输条例》规定条件的，决不能进入道路运输市场从事经营活动。对《道路运输条例》施行前进入道路运输市场但不符合现行规定条件的，要逐步予以规范。要改变“重审批、轻监督”的做法，加强对道路运输市场的监管，严厉打击无证、无照的“黑车”、“黑户”，按照《道路运输条例》的规定的职责，在源头上做好治理超载工作，严厉打击损害旅客、货主以及其他消费者权益的违法行为，做到让旅客、货主以及其他消费者满意，让道路运输经营者满意。
（五）加强道路运输管理队伍建设，进一步规范和监督道路运输行政执法工作
加强对道路运输管理工作人员的教育和管理是《道路运输条例》对各级交通部门和道路运输管理机构提出的一项工作要求。“徒法不足以自行”，《道路运输条例》的贯彻执行需要道路运输管理机构及其工作人员具体执行。运输管理工作人员在执法过程中将依法做出一系列行政许可、行政处罚和行政强制措施，涉及到运输业户和人民群众的切身利益，如果执法违法或不当，会直接损害人民群众的利益。为防止滥用权、乱执法，《道路运输条例》确定了公平、公正、公开和便民的原则，加大了对道路运输管理机构和工作人员的监管力度。明确要求县级以上人民政府交通主管部门要加强对道路运输管理工作的指导监督，上级道路运输管理机构也应当加强对下级道路运输管理机构的执法活动监督。
截止2003年底，全国道路运输管理人员有13.3万人，其中省级运管机构约3000人，地、市级运管机构2.9万人，县级运管机构10.1万人。多年来，道路运输执法队伍为道路运输市场管理工作做出了积极的贡献，但是我们也应该看到，这支执法队伍还存在着不少的问题，入执法队伍规模偏大、执法队伍总体素质偏低、执法队伍结构不合理、执法行为需要进一步严格规范等问题。特别是当前，我们正在积极开展全国范围的治理车辆超限超载工作，道路运输管理人员是参加治理工作的队伍之一，张部长指出“加强执法队伍教育、管理和培训，是这次治超工作成败的关键”，因此，我们一定要切实加强道路运输执法人员的法制、业务的培训，不断提高道路运输执法队伍的整体素质，对于经培训仍不合格的人员，要坚决地从执法岗位调离，坚持从严治政，严格执法。要结合“三学四建一创”工作中“交通行政执法素质形象工程建设”地要求，努力建设一支具有服务人民、奉献社会的思想道德，具有依法行政、规范管理的业务技能，具有廉洁、勤政、务实、高效的纪律作风地道路运输行政执法队伍，更好地完成道路运输市场管理工作。
同志们！《道路运输条例》的颁布，体现了党和国家对发展道路运输事业的高度重视，体现了党和国家对道路运输事业的关怀和支持，同时也是对我们的道路运输管理工作提出了更高的要求。我们要以贯彻实施《道路运输条例》为契机，按照立党为公、执政为民的要求，全面履行我们的管理职责，切实为道路运输从业者服务，培育和发展道路运输市场，促进道路运输业持续、健康和快速的发展，促进道路运输为国民经济发展和社会全面进步发挥更大的作用。
|
