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深化运输管理和监督机制改革 规范运输管理行政权力的运行
吉林省运输管理局
我局是行政法规授权管理道路运输公共事务的事业组织。具有道路运输行政许可权、监督检查和处罚权、行政强制措施权和行政征收权等行政权力。几年来，我们为了预防和减少在履行职责过程中产生的滥用职权、收受贿赂等腐败问题，坚持用改革和创新的办法解决发展中问题的原则，紧紧围绕“制约和规范运输管理行政权力”这个核心，坚持运用市场机制优化配置运输资源，建立完善运输市场准入、监管、退出机制。不断深化运输管理机制改革，完善相互衔接、相互制约、高效运转的权力运行制度，建立运输行政法治化、管理科学化、政务公开化、办公现代化、服务人性化的运输管理新机制，有效地预防和遏制了腐败现象的发生，各级运管机构工作作风明显好转，服务质量和效率明显提高，树立了良好的社会形象。自1995年连续8年，被省委、省政府评为“精神文明建设先进单位”；2003年被省委、省政府评为“精神文明建设标兵单位”；在社会民意测评中满意率达到97.3％；2003年我省运输系统被交通部授予“全国交通系统文明行业”称号。
一、深化运输市场准入机制改革，保证运输管理行政权力公开运行
在运输市场准入上，过去一直实行审批制。但由于审批权力是在封闭的环境中运行的，监督机制很难发挥作用，受利益驱使，很容易诱发滥用职权审批、越权审批、暗箱操作等腐败现象，使市场机制作用得不到有效发挥，运输资源得不到合理配置。为彻底解决这个问题，厅党组提出了“运用市场机制，实现运输资源优化配置”的改革思路。1998年，在四平市和敦化市抓试点，探索实行了客运线路经营权有偿使用制度，启动了运输市场准入机制改革。此后，经过不断探索，于2000年，在全国率先提出了服务质量招投标制度，并在长春至白山客运线路抓试点。2002年，长春至哈尔滨高速客运线路经营权招投标，打破了异地经营限制;提高了车辆等级;确保了投标企业驾乘人员整体素质;对企业信誉和安全生产考核方面进行了创新;进一步提高了招标透明度。标志着我省运输市场准入机制改革进入了成熟期。2004年，我们全面推行了客运班线经营权招标投标制度。在招标中，我们做到了“四个公开”。
（一）招标资源信息公开。具有审批权限的道路运输管理机构将要开通的线路资源，在招标之前予以公示，便于申请者充分了解市场供求关系，也便于相关利害关系人维护合法权益。这样一来，不仅化解了申请者与利害关系人之间的矛盾，而且堵住了权力运行中的腐败行为。招标时，在《吉林日报》和吉林省运输管理局政务公开网站发布招标公告。各级道路运输管理机构在客运站、经营者集中的场所、客运企业、道路运输管理机构办公场所张贴招标公告，最大限度地向社会公开。
（二）招聘评标专家公开。道路客运班线经营权招标不同于其他项目招标，其实质是政府管理部门为广大运输消费者挑选服务提供者。为了能够最大限度地反映运输消费者的消费需求，我们在全省范围内公开聘请评标专家，凡是符合有关条件的均可报名。在省运管局政务公开网站上发布了《关于公开评聘吉林省道路运输客运线路经营权招投标评审专家的公告》，经过审查，省交通厅组建了由运输经济和法律专家、学院教师、消费者协会专家、人大及政府法制等有关专家组成的评标专家库。并开发了电脑软件，评标时，在《吉林省道路旅客运输班线经营权评标专家库》中随机抽取。
（三）评标标准公开。制定发布吉林省道路旅客运输经营权招投标评大纲，引导企业健康发展。在招标文件中将道路旅客运输经营权招投标评标标准公开。评标标准尽可能多地采取客观性、量化指标，减少主观评判类指标，大大减低了人为因素的作用，保证了公正性。
（四）评标结果公开。招标结束后，允许所有投标人查阅招标过程中的所有文件，包括专家的评分记录等等。这个做法，不仅有效地维护了投标人的知情权，也对评标专家产生了十分有效的监督作用。
改革后的准入制度，把行政权力运行过程置于阳光之下，不仅最大限度减少了行政权力对市场的干预，实现了运输资源优化配置，也从源头上遏制了运输市场准入过程中的腐败行为，效果十分明显。客运车辆结构调整明显加快，中高级客车比例持续上升，高级客车比率已达17.8％；道路客运事故次数、死亡人数分别比前年下降14.3％和63.6%；客运经营者的服务意识和诚信度增强了；广大人民群众满意度不断提高。
二、深化运输市场监管和退出机制改革，保证运输管理行政权力有效运行
改革了运输市场准入制度后，我们深刻地认识到，运输市场存在的能进不能出和监管不力的现象，限制了市场竞争、损害了运输消费者的合法权益。长期以来，我们主要依据《吉林省道路运输管理条例》中对不符合运输市场准入条件的，不予年审的规定，强制经营者退出运输市场。但由于在规范经营者经营行为上没有限制，弹性空间较大，个别运管人员执法不严、徇私情、谋私利等问题，每年一次的年审规定形同虚设。为杜绝执法人员在市场监管过程中的违法违纪等腐败行为，我们抓住了建立和完善运输市场监管和退出机制这个根本，取消了班线经营权终身制，建立了能进能出、优胜劣汰的运输市场运行机制，有效地规范了执法行为，提高了行业管理和服务水平，促进了道路运输事业发展。
（一）实行了客运班线经营权有期限使用制度。这一制度打破客运线路经营权终身制，有效解决了运输市场只能进不能出、形不成优胜劣汰竞争机制问题，也有效地解决了执法过程中腐败问题。这项改革涉及面广，政策性强，工作难度较大，为此，我局积极采取有效措施，确保客运班线有期限使用落到实处。一是加大宣传工作力度。将《吉林省客运线路经营权有期限使用管理暂行办法》在新闻媒体上进行了播报、在客运站以宣传板粘贴等形式进行公告，让广大运输经营者和社会各界了解实施道路客运线路经营权有期限使用的目的、意义，取得支持配合。二是开展客运班线资源普查工作。组织各级运管部门对本地始发的客运班线逐条进行登记，摸清所有客运班线资源底数，并建立数据库。三是重新核定经营年限。对全省所有客运经营权的使用年限进行核定，与经营者签订《吉林省道路旅客运输班线经营权使用管理合同》。四是与经营行为记分考核和招标挂钩。在使用期满后，重新招标确定经营者和使用期限。在对经营期限到期的客运班线重新招标时，将上一年度按照《吉林省道路运输经营行为记分考核管理办法》进行考核的结果与招标挂钩，按照设定的分值，在招标中进行加、减分，直接影响到招标分数和招标结果。
（二）实行了运输经营行为记分考核制度。为了强化运输市场监管，解决监管措施不力、监管过程中容易出现腐败现象等问题。我们大胆创新，提出了实行运输经营行为记分考核制度的改革措施。在辽源市抓试点的基础上，在全省全面铺开。先后制定了《吉林省道路运输业记分考核管理办法》、《吉林省道路运输经营行为记分考核办法实施细则》，将经营行为、安全管理和资质管理等具体化，实行记分制考核，通过客运、货运、维修、驾训、稽查等业务部门联合检查、源头检查和动态检查等形式，强化市场监管。对运输经营者和从业人员按规定的时间、数量、范围进行动态监管和考核，对于检查发现的问题，严格按照规定，扣除相应分数，管理者和经营者双方当事人当场在记分考核记录单上签字，并将记分情况存入微机和文书档案中，以备查验。考核记分结果作为运输经营者、车辆和从业人员资格管理、企业质量信誉考核和退出运输市场的依据。实施这项改革后，与去年同期相比，违法行为比例大幅下降。在市场监管中，经常听到违规的从业人员说，别给我记分，我愿意接受罚款，说明从业人员有了危机感，担心记分过多丢了饭碗。私自揽客、超员、宰客、车容车貌不整等现象明显减少，见义勇为、助人为乐、拾金不昧等行为明显增多，促进了行业风气建设。截止目前，考核客车21787台次,共记分11048分,达到临界线发出警告通知单76张,从业人员离岗培训159人次,7名驾乘人员被退出运输市场，有2条客运班线经营权被取消。
三、深化运输管理机制改革，保证运输管理行政权力规范运行
加强对权力的制约，是预防腐败的关键。如果运输管理机构内设部门分散、权力相对集中、工作程序不合理，必然会增加发生腐败问题的机会。为此，我们依据《行政处罚法》、《行政许可法》和《道路运输条例》等法律法规的规定，将分工过细、权力各自集中、职责相互交叉的内设机构重新调整合并，明确内设机构职责，将道路运输行政执法机构负责的行政许可、监督检查、行政处罚、行政征收等职能相分离，建立了相互衔接、相互制约、高效运转的工作程序，变权力集中为多方制约，变少数人说了算为集体监督，从源头上堵塞了运输管理行政权力运行中的漏洞和以权谋私的空隙，从而使运政执法人员在腐败问题上“不能为”。
（一）建立了相互衔接和制约的权力运行机制。各级运管机构必须设立三个窗口，一是“行政许可窗口”。负责办理客货运输、车辆维修、驾驶员培训学校等运输行政许可项目的受理、答复和送达、各种营运证照和从业资格证的核发。运管机构的行政许可已经进入政府设立的政务大厅的，各地可根据实际情况进行调整。二是“行政处罚窗口”。负责现场取证的核查、违法行为通知书和处罚决定书的制作、一般程序的行政处罚案卷归档、有关扣缴证件处理后的返还等。受理投诉，做好记录，及时转交有关部门处理，并及时将结果答复投诉举报人。三是“行政收费窗口”。负责办理运输规费收缴，车辆启封和报停手续办理等。运输市场监管应当由专门的部门承担，进行详尽的现场调查，取得真实有效的证据，制作相应文书后，交“处罚窗口”，由“处罚窗口”将案卷送本单位法制部门审核，经法制部门审核同意后报主管领导批准后，下发交通违法行为通知书、交通行政处罚决定书等处罚文书。行使行政许可、行政征收等部门不得行使行政处罚职能。收取运输规费必须使用省局规定的收费系统，严禁使用手工开具收费单据。
（二）将相关政务内容向社会公开。各级运管机构必须在运政服务大厅将运输许可项目、依据、条件、数量、程序、期限，以及需要提交材料的目录和申请书示范文本；各项业务的内容、办理程序、审批权限、审批时限、办理结果、收费标准、违法处罚程序及相关法律、法规和规章以及本单位的组织机构、领导分工、各业务区域职责、办公电话、办事指南等内容向经营者公开。可以采取图板、电子显示板、触摸式电脑查询、网上查询等方式予以公开。目前，全省运管机构已全部建立了政务公开网站。
（三）坚持以人为本，提供优质的人性化服务。各级运管机构进一步树立服务意识，改进工作作风，提高办事效率，提供优质服务，方便群众办事。进一步约束和规范执法行为，增强运政执法透明度。各级运管机构按照“便民快捷”、“运管行为，阳光操作”的要求，打破封闭式办公的格局，建设一个透明公开、合理便民的办公场所，建立充分体现出人文关怀的新型运政服务大厅。大厅内没有任何隔断，实现管理者和被管理者的无障碍交流，在形式上和心理上营造双方平等的氛围，辅以科学合理的工作流程和“一站式”的办公方式，最大限度满足经营者的需求。
（四）建立了科学民主的决策机制。为了减少和避免决策失误，我们建立了行之有效的科学民主的决策机制。特别是在重大问题上的决策，必须坚持没有经济专家论证不决策；没有法律专家把关不决策；没有两套以上方案不决策。我们常年聘请了政府有关部门、吉林大学等有关经济、法律专家为决策咨询顾问。我们还建立了运政执法行为事前审查机制，实行了运输管理行政行为审核制度。省交通厅发布了《吉林省道路运输管理行政行为审核办法》。在制定发布涉及到行政管理相对方权益的规范性文件和实施行政许可、行政强制措施、行政处罚等具体行政行为时，必须经过本单位法制部门的审核同意，从而有效地保证了运政执法行为的合法性，维护了道路运输市场中各方的合法权益。
四、深化教育和监督机制改革，保证运输管理行政权力依法运行
几年来，我们不断建立和完善教育、制度、监督机制，构筑运输管理系统惩防腐败体系，从源头上铲除产生腐败的土壤和条件，有效地预防和惩治了腐败问题。
（一）防范在先，注重“事前”教育。我们始终坚持教育为先、预防为主的工作方针，采取经常性教育与集中教育相结合，示范教育与警示教育相结合的形式，广泛开展学理论、学法律、学制度、办培训班、树立典型等多种教育活动。同时，根据形势的变化和党员干部的现实思想情况，适时对运管人员进行廉洁自律方面的提醒、吹风。局纪委王继森书记每到年节都要给每个领导和中层干部发去节日祝贺和廉政提示短信。几年来，全省共举办法律法规等各类培训班共78期，培训人数达6000多人；组织了全省运管系统“十佳运管员”、“十佳服务员”评选活动，并举办事迹报告会广泛宣传“双十佳”的先进事迹，用身边的人和事教育广大运管人员；开展成克杰和胡长清及厦门特大走私案等重大典型案例警示教育活动。通过有针对性的进行党纪、政纪、法纪教育,用正反两方面事例教育运管人员，做到警钟长鸣，提高廉洁自律的自觉性，强化立党为公、执政为民意识，切实筑牢拒腐防变的思想道德防线。
（二）加强制度建设，规范执法行为。全省建立三级运政执法人员督察机构，专门负责监督检查执法人员行为。先后制定了《吉林省运政管理人员行为规范》、《吉林省运输管理部门廉政建设十项规定》、《吉林省运输管理部门为政清廉“十要”规定》、《吉林省运输管理局机关工作人员执行公务“十不准”规定》、《吉林省运输管理局关于实行党风廉政建设责任制规定的具体实施办法》和《全省运政执法人员六条禁令》等多项规章制度。并通过监督考核、建立廉政档案、廉政建设谈话等形式加强监督,实行责任追究，有效地规范执法人员的执法行为。
（三）广开监督渠道，形成社会综合监督局面。全省设立了统一的投诉举报电话（96698）。建立了三级投诉受理查处体系。实行了投诉举报督查制度，督促检查下级运管机构办理投诉举报案件情况。
（四）完善监督措施，实行动态考核。我们不断完善监督措施，建立了科学的考核评价机制，实行动态考核。先后多次修改完善《全省运输管理系统文明处、所考核评比办法和评分标准》，做到量化、细化、规范化，便于操作。考核采取动态考核和集中考核相结合、明查和暗访相结合的形式，每半年考核一次，及时发现、纠正、查处滥用职权、以权谋私、徇私枉法等腐败问题，强化了监督的实效性。
几年来，我们不断深化运输管理和监督机制改革，规范运输管理行政权力的运行，在预防和遏制运管人员腐败问题上取得了较好的成效。今后，我们将在总结工作经验的基础上，继续深化运输改革，积极探索构筑与新的运输管理体制机制相适应的惩防腐败体系，为推进运输事业全面、协调、可持续发展做出新的贡献。
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