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“十一五”上海道路运输发展初步思考
上海市陆上运输管理处
一、总的指导思想
以科学发展观为统领，紧紧围绕为建设“四个中心”（经济、金融、贸易、航运）服务的大局，以迎世博为契机，一体化为目标，信息化为导向，适应结构调整，转变增长方式，强化运输安全，促进排堵保畅。
二、分业目标思考
货运，秉承物流理念，着力提升业态，构筑五大板块（集装箱、危险品、城市货运、第三方物流、区域货运）；客运，坚持以人为本，班线旅游并举，全面满足需求；停车，实行差别政策，实现三方（车主、企业、政府）共赢，促进排堵保畅；驾培，创新运行机制，转变增长方式，努力实现四化（发展集约化、校场专业化、收费计时化、考试数字化）。
三、解读指导思想
以科学发展观为统领：总体环顾，上海道路运输行业“十五”期间取得的进步是显著的，但其某些方面起点低、基础差的状况尚未根本转变；系统地看，它属于第三产业，必须放到全市发展现代服务业的总体进程中来考量；从形态功能看，既要注重硬件、又注重软件，既注重发挥市场配置资源的基础性作用、充分竞争，又注重通过调控引导力求健康有序，实现持续、稳定发展。
紧紧围绕为建设“四个中心”服务的大局。前三个中心（经济、金融、贸易）虽然各城市因能力层级不同有所差异，但国内外提出建此中心的城市为数不少，其对运输需求弹性基本相通或相近，只存在规模、能级、强度上的差异；建设航运中心，则是上海依托比较独特的区位优势而提出的。上海近年一直致力于“四个中心”的建设。据“福卡经济预测研究所”观点，从“四个中心”实现的角度看，不是同步推进的过程，而是有快有慢的。全国战略需要和上海自身经济发展的突破口在于加快国际航运中心建设，由航运中心支撑贸易中心、推进金融中心并最终建设经济中心。建设航运中心又以洋山深水港建设、浦东机场扩建、桥隧大通道建设为基础支撑，以港口吞吐量特别是国际集装箱吞吐量为重要指标。与香港、新加坡“水一水”中转（船过船）不同，也与欧美（铁路衔接港口）不同，上海70—80%的国际集装箱是由汽车集疏的，且汽运在海港集装箱集疏运中的主力军作用至少“十一五”期间不会改变；另外，集箱以外的货，机场、铁路的货，都得依赖道路运输来集疏。所以，围绕为“四个中心”服务的大局，不仅是对运输行业的客观要求，也是运输行业求更大作为、谋更快发展的重要取向。
以迎世博为契机。“世博会”2010年在上海举办。一则迎世博期间正与“十一五”吻合；二则根据“上海加速发展现代化服务业实施纲要”，提出了“利用世博会机遇，提高国际化水平；迎接国际产业转移机遇，提高工业水平；适应WTO承诺兑现机遇，提高服务业水平”的这个历史性战略机遇，来突破城市综合服务功能。而这些水平的提高，决计离不开人便于行、货畅其流的交通环境加以配套。
以一体化为目标。全球化势不可挡，不融入一体化便可能被边缘化。所以，从国家说，参与国际分工，发挥比较优势，力争成为世界制造业基地，上海已占相当先机，比如，全球三分之一笔记本电脑产于松江出口加工区；上海交通必须为之提供物流服务，即：同样有融入一体化的问题。实际上，基础设施（公路、铁路、航空）已为一体化开辟了通道；法律法规（逼迫打破地区封锁、取消地方保护）已成为一体化的巨大推力，开放政策（异地设分支、外资可独资）已为一体化打开了大门。在设施、法规、政策已趋一体化的环境下，道路运输管理的指导思想和思路、理念、举措必须找到既与之相适应，又体现上海两个“率先”的最佳结合点，具体是，必须深化研究市域交通和对外幅射的关系。
信息化为导向。道路运输尤其是货运存在的突出问题是，农、工、商、贸等行业自成运输体系，形成行业分割；社会公共资源利用程度低，社会化、专业化（提供第三方服务）比例低；企业集中度低。在综合运用法律的、行政的、市场的等手段解决这一问题的过程中，提高信息化水平是最便捷、最有效的途径，亦所谓“走通华山一条路”，以科技强运。依托信息平台，可以起到促进信息对称，沟通供需双方，推进诚信建设，培育品牌企业，营造“三公”氛围，改善经营环境，改进基础工作，支持科学决策等作用。
适应结构调整。居住分布形成客流格局，如市政府提出的“两个1000万”规划的实施，势必要求交通配套；产业结构提出供应需求，产业分布形成物流格局，产业链长度影响运输需求强度，工商业态促成相匹配的运输业态，消费能力和水平带动供应档次提高，城市管理要求（如环保、畅通、观瞻等）促进车型结构优化。听起来运输行业似乎从属于其他方面的影响。带动和促进，其实，这是道路运输归于服务业的属性决定的，不以人的意志为转移，否则即影响资源配置效率，在市场发挥资源配置基础性作用的条件下，不承认适应则会导致资源浪费或迟滞落后；当然，适应也有主动和被动、清醒地前瞻和盲目地跟风的问题，前者往往抢占先机。
转变增长方式。据有关研究报告，上海的发展，“八五”是以“产业结构合理化”为主线，“九五”是以两个根本转变（经济体制、增长方式）为主线，“十五”是以“增强城市综合竞争力”为主线，“十一五”将是以全面提升上海综合服务功能为主线。与其相对应，再提“转变增长方式”似乎缺乏新意了，但深入思考道路运输如何更好地在“提升上海综合服务功能”中发挥作用，转变增长方式则显十分必要。通常，在罗列道路运输现状和问题时，往往用弱、小、散、乱四字来概括。本人认为，弱、乱是贬义的，毫无疑问要强化，要整治；但小、散则是中性的，因为这是运输业的行业特性和经济特性决定的：服务业的行业特性，要求它是星罗棋布，全世界有飞机城（例西雅图），汽车城（例：底特律），但绝无运输城；当然星罗棋布必须科学合理，这是线网优化的课题。从经济特性看，第一产业第二产业有规模效应（如机械化、流水线），但运输业则不完全以规模取胜（上海交运曾经一家独大，结果在民营的、个体的“散兵游勇”包围中一度陷入困境，化大力气，通过“改制”、“多元”才逐步得以复苏即是明证）。只有在1+1>2，且大于部分足以抵消规模化、多层级增加的管理成本的情况下，才有优势。本人查阅了国内外大量关于运输企业规模定位的资料，结论是：强势企业为数不多而能量大，起着品牌引领、占居高端的作用；中型企业为数众多，份额最大，起着中坚作用；小型企业因地制宜、机动灵活，起着拾遗补缺的作用。如果拉郎配式地搞“重组”、“整合”，硬性要求不具备大象基因的狼、狗虚胖成大象，“主体优化”只是空话。当然，企业体量大、数量少，于方便行业管理最有利。发展是第一要务，管理须服务于发展。“十一五”道路运输的增长方式，应坚决克服粗放型、铺摊子的模式，采取集约型、规模化为序的方式，并以培育品牌企业为重点。
强化运输安全。这是运输行业的题中应有之义，本文从略。
促进排堵保畅。据预测，到2010年，上海各种运输方式对外客流发送将增至1.4亿人次，其中，公路将占据27—28%（4000万人次），比2005年+60%，货运吞吐量将达到10—12亿吨，其中道路货运将突破3.8亿吨，比2005年+20%；同时，江浙入沪的高速公路将由目前的3个通道、14个车道，增至10个通道、60个车道，巨大的客货交通将对上海的空港、海港和公路等对外交通基础设施带来巨大的压力；从市域交通看，交通需求将随经济快速发展急剧上升，据预测，2010年上海将拥有150万辆汽车，另有数以10万计的外省市在沪车辆。由于呈扇面状的上海交通向心结构明显，机动车产生的流量将给中心城区带来巨大的压力。为此，促进排堵保畅是思考“十一五”道路运输的重要指导思想之一。
四、解读分业目标
1、货运，秉承物流理念，着力提升业态，构筑五大板块。
一是国际集装箱运输。其在航运中心建设中的作用和地位前已述及。据预测，2005年将在2004年1455.4万TEU（其中通过道路集疏1151.9万TEU，占79.15%）的基础上达到1600万TEU，2010年达到2000—2400万TEU。实际上这是融入国际大物流的一个板块，相对独立，相对专业。集箱车将由目前的12000多辆（本市1万辆弱，外地2000辆强）增强到1.4万辆，形成10家左右重点企业。管理上，须进一步加强与长三角与箱源生成地区之间的联系，利用非接触式RF卡等先进技术进行监管，提高港区通行效率并提高市场规范程度。
二是危险品运输。抓住专业化经营、规范化管理、信息化监控、系统化推进四个环节，从严格控制企业准入、严格车辆技术标准、强化员工业务培训三个层面，推进分类分级管理，维护城市和公众安全。
三是城市货运。道路运输比之市内交通的两个明显特征：一是市场化程度高，不仅经营市场化，而且供求关系、资源配置也由市场调节；二是开放程度高，交通部强调法制统一，市场统一，加入WTO后允许外资充分进入，没有数量控制。所以长期来，道路运输尤其是道路货运大门洞开，外来经营者长驱直入，只是市区限货车通行的政策起了些阻挡作用，但这种作用，又被客车载货化整为零，逐步削弱。从“十一五”期间上海优先发展的现代服务业，如功能型服务业中的航运、物流、贸易，知识型服务业的会展、中介、信息，基础性服务业中的批发、零售，等等，这类货物运输大多具有批量小、批次多、物品附加值多、时效性强、门到门的特点，在中心城区内更多地服务于超市、商场、门店、各类企业总部、都市型工场、机关、团体以及居民家庭，都会改变传统货运的内容和方式。所以，适应运输市场需求，构筑城市货运板块，既是与产业结构变化相衔接，也是大都市交通管理之需要。其成份主要包括：货运出租和梳理面包车载货。
四是第三方物流。传统运输走过了随机托运、合同运输两个阶段。随着竞争加剧，各行各业的企业越来越关注本身的核心业务，而把主业以外的业务外包，其中，又以把供应链管理外包（因其利润空间大）作为重点选项，于是包揽供应链管理的第三方物流企业应运而生，更受外资企业影响，第三方物流迅速发展。作为行业管理部门，应在政策引导、信息沟通、服务效率等方面为这一发展作出更大努力。
五是区域货运。以建立道路货运公共信息平台为主线，以强大的系统网络为支持，以建设市内公共型配送中心为依托，以提供省际回程配载服务开辟专线快运为抓手，建设上海陆上货运交易中心，形成以长三角为重点的、幅射全世界国150多个城市的区域性社会物流网络，减少车辆相向空驶，降低社会物流成本，提高运输效率，减轻交通压力。并通过陆上货运交易系统，自动提取相关数据，形成运价行情和运价指数，进而建成上海陆上货运交易所，还可利用该平台建立本市道路运输的信用评估和行业监督制度，成为上海幅射长三角乃至全国的信息化、社会化、规范化的陆上货运交易龙头，引领道路货运市场进一步健康有序发展。同时，与本市空港、海港物流联动，形成一套逻辑统一、地理分散的海陆空一体的现代物流服务体系。
2、客运，坚持以人为本，班线旅游并举，全面满足需求。
班线客运。随着上海两个客运主站“十五”末期相继投入使用，以实施客站规划为契机，梳理站点，优化配置，以实施即将出台的《上海省际道路客运班线经营权管理规定》为抓手，调整、完善以长三角城市及周边省市为主要腹地的班线客运网络，重点发展1000KM以下的班线；适度发展1000—1500KM班线；控制发展1500KM以上班线。整合梳理长三角区域短途班线和重复班线，积极推进公司化经营，统一组织车辆，统一安排班次，统一管理要求和服务标准，统一成本核算，以发挥每条班线、每个班次最大的经济和社会效益。逐步实现长途线路驿站化，中途班线直达化，短途班线公交化，无论是企业、线路，还是运力，都以优化存量、严控增量、提高效率为重点。
旅游客运。据预测，到2010年，在上海举办的国际会展将达500个（其中有重大国际影响的品牌展不下5个），国际会议达1万个；接待入境旅游达550万人次，引进国际品牌酒店和知名旅行社60家；上海酒店业床位将从目前27万张增加到40万张，其中星级酒店将从2005年9万张床位增加到17万张。即使最保守地估计，以道路运输方式承载的旅游客运量年增幅不会低于10%。所以，加快分析需求，构筑旅游板块，优化经营环境，培育品牌企业，实现集约型增长，专业化、网络化经营，既是道路运输行业的良好机遇，也是适应上海加速发展现代化服务业要求的迫切任务。
3、停车，实行差别政策，实现三方共赢（用户、业主、政府），促进排堵保畅。
对中心城区（内环以内）、中外环间、外环以外的公共停车需求分别实行严控供应、适度供应、充分供应的差别政策；建成并完善覆盖全市的公共停车信息系统，为用户停车提供方便优质的服务，为停车企业充分利用资源提高效益提供平台，为政府规划引导停车设施提供决策支持；在差别政策指导下，以信息平台为依托，将有效缓解中心城区的交通压力，并大大减少司机兜着圈子找停车、占路缓行等泊位之类影响道路畅通的行为。
4、驾培，创新运行机制，转变增长方式，努力实现四化。
“十一五”期间，上海的驾培需求将呈稳定态势，年均25人万左右。这是一个交通与公安共管的行业，交通管驾校资质、管经营行为、管培训质量，公安管考试、管发证；双方各有法规依据，必须加强协调形成合力。这个行业面临的主要任务是，创新运行机制，变卖方市场为买方市场；转变增长方式，变主要以通过增加教练车来扩大招生名额为提高效率、质量优先；变粗放型管理（如集体计时、平均分摊的指纹式IC卡）为精细化管理（如一一对应，写实计时）。经与公安车管部门多次研讨达成共识，为进一步改善管理和服务，进而实现提高培训质量的目标，本人将主要举措概括为“四化”：①发展集约化。通过规划教考场地，严控新增企业，有条件地突破1车9人规定等举措，严控教练车增加，提高现有资源的利用效率。据分析，此举在需求稳定的情况下，可使全市教练车节减20—30%（由近万辆压缩到7千辆左右）。②校、场专业化。尤如长途客运的站、运分立，航空公司的场、运分开，驾校和教考场地分开，解决不公平竞争，负担孰重各执一词的问题，以及兴建“自用场地”势头趋浓的问题。③收费计时化。在“十五”末试点取得经验的基础上，“十一五”前期，计时收费在全市推行，使学员学车全过程可以选驾校、选教员，而非学费一交一锤子定音，任由驾校和教练主宰。计时收费不仅使贯彻交通部学时记录的规定更真实更可靠，而且对培育品牌、公平竞争、优胜劣汰机制的形成，对建立诚信档案、提高运作效率、提高管理水平等都将是很大的促进。④考试数字化。实践证明，上海已全面实行的“桩考仪”对于考试减少人为因素、偶然因素，变应试教育为注重素质教育，变考试导向为开车注重技能起了很好的作用，而且为管理部门进一步坚定变过程控制为节点把关的决心提供了经验，为此，“十五”末已启动“路考仪”的试点，并将逐步推广。可以说，坚持并与时俱进地完善“四化”举措，将使上海驾校的专业化、规模化、信息化水平继续在全国乃至国外领先。
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