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广东省道路运输业发展战略及其主要任务
广东省交通厅公路运输管理处
广东省位于中国大陆的南部，南临南海，毗邻港澳，是我国的重要的出海口和南大门，具有重要的交通区位和战略地位。改革开放以来，广东道路运输业迅猛发展，为社会经济发展和提供了强有力的保障，促进了对外贸易、综合运输和现代物流的发展。随着国家高速公路网络、港站枢纽、轨道交通、综合运输的建设和完善，道路运输业机遇和挑战同在。进一步认识道路运输业的经济属性、产业特性、发展规律，研究广东省道路运输发展战略和加快发展政策措施，对推动道路运输业跨越式发展，促进国民经济和综合运输发展具有重要意义。
一、广东省道路运输业现状分析
广东作为我国改革开放的前沿，道路运输行业管理不断改革创新，简政放权，统筹协调，充分发挥市场机制的作用，道路运输业已从数量扩张的粗放型迈入了质量提高的集约型，行业竞争能力明显增强，管理水平日益提高，基本建立了统一、开放、竞争、有序的道路运输市场体系。目前，全省已实现所有地级市通高速公路，打通与相邻省份的高速公路通道，市到县通二级路及以上公路，县到镇基本通三级公路，全省公路总里程将达到115，000Km，其中高速公路里程将达3，000Km，一级公路里程将达到7，000Km，公路网密度为64.2Km／100Km2。高等级公路基础设施的完善为运输业发展提供了条件，道路运输业得到了快速发展，截至2004年底，全省共有道路运输经营业户406，992户，营运载客汽车97，397辆，营运载货汽车757，038辆，完成道路旅客运输量、旅客周转量、货物运输量、货物周转量分别为13.5亿人次、1095.9亿人公里、10.4亿吨和2993.8亿吨公里，比2003年同期分别增长8.9%、10.1%、10.6%、4.2%，其中旅客周转量、货物周转量均列全国第1位，为社会经济发展提供了强有力的运输保障。但仍存在许多问题，一是运输供给能力低水平过剩，高级客车和高效低耗的重型货车、箱式货车、集装箱车辆和特种专用车辆比重低。企业集约化、规模化程度不高，企业品牌效益不明显。货运企业普遍规模较小，难于满足日益增长的物流服务需求。二是路网的广度和深度及技术等级与服务水平有待加强，农村公路还不能完全适应客货商业化营运的需要，农村客运发展缓慢；三是城乡交通一体化管理体制等还不适应新的形势发展的需要，过高的物流成本对国民经济发展与广东省整体竞争力的影响逐步凸显。四是道路运输服务质量标准与经营行为规范有待健全，市场退出机制、中小企业服务平台与企业诚信监管体系有待建立；中介组织及其服务市场尚未起步，有利于民营企业发展环境有待建立。
二、广东省道路运输业产业特性分析
（一）道路运输业的经济属性
道路运输业作为国家国民经济基础产业之一，既具有交通运输一般经济特性，也有独特的经济特征。根据经济学理论，道路运输服务具有一定公共物品特性，但更多的服务则具有非公共物品经济属性。道路运输服务的公共物品特性主要表现为：（1）外部经济性；（2）自然垄断性；（3）建设投资巨大，投资回收周期长、投资回报率较低。道路运输服务的非公共物品特性表现在：（1）具有使用价值可以量化的商品属性；（2）消费存在竞争性和排他性；（3）道路运输业具有生产性，是国民经济的生产部门。其基本特征表现为所提供的产品或服务具有普遍性、长期性及部分公益性，价格的形成和调整涉及到大多数居民的利益，不能完全按供求规律调整，有别于一般竞争性商品，按照经济学的竞争性和排他性来分类仍难以准确界定道路运输各子行业的特性。美国、日本、欧洲等国家政府主要是从公益性的角度进行管制，即以安全性、秩序性和公平性等作为管制的基础。为了更准确地界定道路运输各行业的特性，以安全、秩序和公平三个指标来衡量道路运输各子行业的公益性大小，为下一步制定产业政策和转变政府职能提供理论依据。结果见表1和图2。
图1：道路运输行业的属性划分
表2：道路运输行业的公益性指数
行业 安全性 秩序性 公平性
客运站场 5 5 4.5
乡村客运 4.6 2.5 5
公交 5 2.5 2.5
长短途 5 3.5 1
出租 4.2 2.5 0
货运 1.5 1.25 0
维修 1 0.5 0
货运站场 1.5 1.5 0
驾驶员培训 0.5 0 0
说明：最高得分为5分，最低为1分。公益性指数为加权后计算结果。
经计算，客运站场和乡村客运的公益性指数分别达到了4.75和4.17，而驾驶员培训的指数只有0.15。根据这一划分结果表明，客运站场和乡村客运行业由于有着较强的公益性特征，应属政府供给之列；公交和长短途客运行业的公益性特征居中，政府可适当介入；而出租车、货运、维修、货运站场、驾驶员培训等行业的公益性特征较低，政府可完全放开，有利于竞争，降低成本，提高效率。
（二）广东道路运输市场特征。
改革开放以来，广东道路运输业抓住机遇，快速发展，道路运输服务能力已基本满足运输需求，但由于广东大量的外来流动人口及其三资加工型企业，客流、货流具有明显的不平衡性，供求状况随运输需求上下波动的特征十分明显。一是在满足春运节假日高峰客流的需求外，相当一部份运输能力在平常处于过剩的状态。二是运输能力区域分布不均衡，干线运输能力相对过剩，高等级车辆大都集中在干线运输上，比如，从事跨省市高级客车达1万多辆，占全部营运客车的30％。而农村运输发展缓慢，许多线路无人经营，班车通达率为80％，不能满足农村的出行和货物运输需求。三是运输需求在方向上也不均衡，由于广东拥有丰富的港口资源及其大量制造业，进入广东的货运量明显大于出入量，货运车辆不能充分利用，货车回程载货难，空驶率高，货源信息难于流通，物流发展缓慢。四是广东大力推进产业结构调整，劳动密集型产业将大量转移，在满足高峰运输需求的情况下，受经济周期及其产业结构调整的影响，在经济调整期衰退期也将会存在运力过剩的状况。广东道路运输的这种运输能力过剩，不是产业结构调整失控，而是广东道路运输独有的基本特征之一，在春运、黄金周等节假日运输高峰期间发挥了重要作用，为我省的经济发展和社会稳定提供了有力的保障。同时，这种运力过剩给运输企业、社会造成了运力资源浪费，政府日常的市场调控、市场监管难度大，行业的健康、可持续发展受到一定的影响。
三、广东省道路运输业发展趋势及其战略选择
（一）发展趋势分析
今后相当长时期是广东省全面建设小康社会、率先基本实现现代化、实现交通新的跨越式发展承前启后的关键时期，城市化进程明显加快，城市轨道交通设施建设与私人小汽车的普及，交通向大城市集中，铁路、水路、港口加快发展，综合运输体系将初步建成，交通运输区域不均衡现象将有所缓解。同时，随着产业结构的调整，汽车工业、重化工业的快速发展，中国与东盟计划于2010年建立“10+1”自由贸易区，CEPA的实施，“泛珠三角”区域经济合作，将使中国在参与全球化的过程中构建起一个更加紧密的区域一体化框架，更大范围、更深层次参与经济全球化进程和国际分工与合作，国内、国际运输服务市场将更加开放，市场竞争日益激烈。科技进步对交通的影响越来越明显，信息技术在交通规划、设计、管理、交通监控、运输组织管理、决策支持以及出行信息发布等方面的应用将更加广泛，将进一步促进道路运输的发展。但能源紧缺将对公路运输车辆技术装备和运输组织带来重大影响，在一定程度上制约了道路运输的快速发展。
（二）广东省道路运输业发展战略选择
根据广东道路运输发展现状、历程、产业特性及其市场特征，广东道路运输业已经走过了以数量扩张为特征的粗放型发展阶段，迈入了质量提高的集约化发展阶段，当前的主要矛盾是道路运输业普通运输运力过剩和供求不平衡，干线运输的高品质的运输服务和农村运输需求还不能满足市场需求，运输组织水平和管理水平较低，不适应新形势的要求。为此，道路运输业必须进一步调整产业结构、技术升级、系统优化，选择适度超前的质量效益型发展战略，加快发展。一是加快发展农村运输，满足农村运输需要，走超前发展战略，二是进一步优化干线运输线网结构，提高运力装备水平，大力建设信息系统，提高运输组织水平，提高运输服务质量，走质量效益型发展战略，为广东的城乡统筹协调发展和率先实现现代化提供运输保障。
四、加快广东省道路运输业发展的主要任务
根据省委、省政府的战略部署，交通运输发展目标：以建设交通便捷省为目标，加强交通基础设施建设，进一步完善连结省内外的立体交通运输网。运用信息技术，提升交通运输业的现代化水平，扩大运输服务的能力和范围。鼓励运输企业集团化、连锁化，提高运输规模效应。基于交通基础设施的公共服务性质，逐步改革其投资补偿机制，增加财政投入，严格控制并努力减少收费站点的设立，降低运输成本。加快物流标准的制定，发展多式联运，推进交通收费方式现代化，提高运输效率。规范运输服务行为，提高运输服务质量。
（一）加快客货运站场建设，完善道路运输与城市交通、铁路、水路、民航的衔接。
根据区域经济、城镇发展和其他运输方式的规划、建设，对站场规划进行调整，适应新的形势发展需要。城市客货运站场建设注重与铁路、轻轨、港口、机场等运输枢纽统筹协调，建设综合性运输枢纽，实现无缝衔接，促进综合运输的发展。加大财政扶持力度，加快农村客运站点建设，为农村客运发展提供条件。在运输站场建设中，注重城乡客运、城际客运与城市公交和城市集配物流与区域物流的衔接，减少城市交通的压力。要充分调动各方的积极性，鼓励投资主体与经营主体的分离，采取国家投资、社会集资、市场融资、利用外资等多种资金筹措渠道，加快建设，走专业化经营的道路。
（二）调整、优化干线运输，加快发展农村客运，进一步完善运输网络布局。
根据运输通道理论，运输干线是国家经济命脉，大量的客流、货流、车流集中在干线公路上。干线运输代表道路运输生产力的发展方向，是道路运输的制高点，大力发展干线运输，能快速带动整个道路运输行业协调发展。从生产力基本要素配备来看，大力发展干线运输已具备了必要的条件，全省21个地级市和出省通道已通高速公路，国道主干线和公路主枢纽、港口主枢纽“三主一支持”的建设，干线公路运输基本实现了高速化、信息化。并且，通过20多年改革发放的快速发展，直达班车客运、物流已有实践经验和一定规模，呈现出良好的发展态势，为发展干线运输上档次、上规模发展打下了基础。但目前干线运输的运力相对过剩，运输效率、服务质量、管理水平不高，必须进一步调整优化结构，完善布局，提高装备水平和管理水平。一是进一步优化城际间快速直达班车线网结构和运力结构，通过线路调整来优化相对过剩的存量运力，形成以城市为节点的快速、高效的干线客运网络，使直达班车客运成为综合运输体系中具有竞争优势的拳头产品。二是规范省际班车客运经营，开展长途班车在一定行政区域内结点运输试点，逐步建立规范统一、优质服务的省际班车客运和无障碍的旅游客运市场。三是加快发展快速货运和集装箱运输，引导传统货运企业树立市场营销观念，以客户为中心，提高服务的深度和广度，加强与港口、生产企业、营销企业的联系和协作，引导货运企业融入第三方物流。
随着农村公路的建设和县域经济的发展，采取减免规费、政府财政支持等措施，实施超前发展战略，积极发展农村客运。一是加大对农村客运站的财政支持力度，加快农村客运站点建设，完善站点、线网布局；二是根据珠江三角洲地区城镇规划和发展，在短途和客流量较大的线路上积极推行客运公交化，建设长短结合的城乡道路客运一体化网络；三是通过减免交通规费，实行农村客运区域特许经营等方式，发展行政村到乡镇、集贸市场客运班车线路，逐步形成以县乡公路为依托，以班车客运为主导，以短途客运为主营方式的农村区域便利客运网络，方便广大农民出行和促进农村经济发展。
（三）大力培育汽车维修和道路运输职业培训。
实施汽车二级维护管理制度改革，加强车辆技术管理。积极发展汽车维修、汽车保养、配件供应等一体化以及专项维修、特约维修等经营模式，开展诚信服务，逐步建立覆盖全省的车辆维修与救援网络。加强和完善汽车维修市场的监管制度，提高维修质量，进一步提高企业的知名度和市场份额。
加快培育机动车驾驶员培训市场，建立和完善培训质量保证体系，建立营业性驾驶员诚信记录制度，加强道路运输从业人员的职业培训，提高从业人员素质。
（四）积极推进泛珠三角区域道路运输合作发展。
根据《泛珠三角区域合作发展框架协议》，积极开展合作发展项目。一是建立区域运政稽查联动机制，实现区域统一执法。二是统一运输政策，开展创建省际客运优质服务品牌线路活动，提高服务水平。三是建立区域快速货运网络和运输救援网络，提高运输保障能力。四是实现管理信息共享，积极推动泛珠三角区域一体化发展。
（五）全面推进信息化建设，积极发展智能运输系统（ITS）。
加强道路运输领域的信息化建设，推动先进技术在道路运输领域中的广泛应用，逐步实现市场准入、运营监管、市场退出全过程的信息化、网络化管理。一是建设省、市、县三级交通公众网站和运政信息系统，推行一站式对外服务和网上办公，提高办事透明度。二是客运站推广应用IC卡系统、计算机售票系统和电子液晶显示系统，实现对车辆、驾驶员的调度、保养、监控等系统化管理。三是开展联网售票，推行电子票务，提供旅客出行、货运交易、交通运输信息服务。四是推广新技术、新工艺，加快高新技术特别是信息技术、全球定位系统(GPS)、地理信息系统(GIS)、电子数据交换技术（EDI）、条形码技术等在企业普遍使用并发挥重要作用，智能交通初具雏形。
五、加快广东省道路运输业发展的政策措施
（一）加快结构调整，实施品牌战略。
鼓励企业作大作强，引导企业通过股份合作、兼并、联合、重组、引资等形式，组建主业突出、核心能力强、能主导行业发展方向的大型运输企业集团，形成全国性、区域性运输企业集团，实现集约化、规模化、专业化经营。发展高等级客运车辆，提高车辆与道路、服务的匹配程度，使车辆向重型货车、集装箱车辆、汽车列车等技术先进、高效低耗的车型发展，研制适合农村地区使用的安全、经济、适用型的客货运输车辆，实现运力结构优化升级。实施品牌战略，提升服务质量，培育道路运输行业特色企业品牌，带动道路运输的结构优化和产业升级。
（二）转变运政职能，完善法规体系。
根据《行政许可法》、国家和省《道路运输条例》，修改完善道路运输各自行业的准入条件，制定企业、车辆、从业人员退出机制，实行以安全生产、服务质量、经营行为为主要内容企业信誉考核动态管理制度，逐步实现道路运输管理法制化、制度化、规范化。实行经营承诺制，对发生重特大交通责任事故、存在严重安全隐患、严重损坏消费者权益的违法违规的经营者，要按照规定和承诺处理，直至其退出运输市场，促进企业提高管理水平和服务质量。
根据道路运输业的经济属性，各级交通主管部门和运政机构要切实转变职能，实行政企、政事分开，将技术性、事务性工作移交中介机构办理，将运管工作重点转移到行业管理和市场监管上来。加大动态监管力度，强化源头监管，规范道路运输市场秩序，为企业经营创造公平、公开的运输市场环境。
（三）深化运输企业改革，加快发展民营经济。
除客运站、农村客运公益性强外，其他行业属竞争性行业，道路运输行业应进一步加快大中型国有运输企业改制，广泛吸收外国资本、外地资本、民营资本等参与国有企业的产权改革，推进多元化产权改革，建立行之有效、法人治理机构为核心的现代企业管理制度，增强道路运输业发展和技术进步的活力。积极推进中小企业体制创新、机制创新、技术创新，深化企业内部管理，规范企业经营行为，提高企业经营管理水平。统一运输政策，规范运输市场秩序，优化环境，完善资本市场，鼓励民营资本进入道路运输领域，加快发展，加强指导，提高民营企业管理水平和服务质量，促进民营企业健康、快速发展。
（四）转变工作方式，建立健全有效的工作机制。
根据《道路运输条例》和道路运输管理体制，在完善法规体系的前提下，要进一步转变工作方式，建立责、权、利相对统一工作机制，解决因法规、体制造成部门之间、上下级之间相互推诿，管理不到位的局面，有效配置政府资源。一是根据省政府的要求，整合道路运政、路政等交通执法部门，实行交通综合行政执法，将行政许可与行政监督相对分离，强化市场监管职能。二是根据《道路运输条例》，在规范行政许可的前提下，进一步简政放权，合理设置省、市、县三级道路运输管理机构的职责，将市场准入的职能尽可能放在基层，扩大基层权利。三是理顺与公安、质检、安全生产监督等部门的职权，与公安部门建立长效联动执法机制，加大执法力度，实施源头与过程、动态与静态相结合的监管体系。
（五）充分发挥行业协会的作用，建立健全诚信体系。
进一步发挥行业协会作用，将市场准入的行业评估、企业诚信考核、行业经济运行、专家考核等工作委托或转移给道路运输协会承担，充分发挥行业自律。以强化信用意识、促进诚信经营为目标，建立和完善道路运输行业信用状况调查、信用评价、信用自律、信用档案为主要内容的诚信服务标准体系，鼓励和支持企业诚信服务。支持行业协会开展信用考核，引导企业开展质量、环境和健康安全综合管理体系认证，不断提高企业服务质量和管理水平。
（六）建设精神文明，提高行业服务质量。
加强运政管理人员的岗前和在岗培训，提高运政管理人员的法律、业务、职业道德和文化知识的总体素质。引导企业讲信誉、树品牌，加强企业文化的建设和导入CIS系统。鼓励行业协会和中介机构加强对从业人员的科学文化知识和业务技术培训，提高从业人员的素质。充分利用报刊、电台、网络、车载电视等各种媒体，广泛宣传企业诚信服务、企业文化、企业品牌，创造行业名牌，提供精品服务，扩大企业知名度和影响力。
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