|
构建社会主义和谐社会，是党的十六届四中全会明确提出的一个新的重要思想和战略任务。按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造力，走共同富裕道路，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展。“和谐湖南”，需要各部门在各自领域进行和谐创建。道路交通运输作为国民经济的基础产业，在经济社会发展中发挥着越来越重要的作用和影响。湖南交通的大发展，正日益成为奏响“和谐湖南”凯歌的动人弦律。但审视交通运输业的发展，仍存在“不合拍”和“不和谐”的问题，本文将从分析道路交通运输管理体制入手，探讨建设“一城一交”体制的必要性和紧迫性
一、“不和谐”的原因
道路交通运输市场是一个网络形的整体，是由人、车以及路网构成的一体化结构，这些特有的属性决定了道路交通运输市场管理职能的无边界性和统一性。我省道路交通运输目前在管理上被分为两块：一块是城市市区内的旅客运输（一般称为公共客运）、一块是城乡之间、城市与城市之间的旅客运输（一般称为长途客运），分别由建设部门和交通部门进行管理。这就必然带来两种政策、两种观念、两种管理方式和两种运行模式，使整个道路交通运输市场形成典型的二元分割局面。这种现状随着湖南经济建设的发展，越来越显得“不合拍”，成为“和谐湖南”建设中必须尽快解决的一个问题。
一是宏观管理失控，资源浪费严重。由于在运力发展上重复投入，在车站建设上重复投资，与建设节约型社会背道而驰。随着城市化进程的加快，城市逐步扩展。交通、城建部门都依据各自的管理职能进行规划，相互加大对客运站点建设的力度，不断投入运力满足市场发展需求，公交站场和长途客运站场重复投资和建设，公交车辆和长途客运车辆竞相投入运营，客运线路交叉重叠，车辆实载率下降，造成站场资源和运力资源严重浪费。
二是城乡二元结构，制约了农村经济的发展。城市公交与长途客运的二元管理体制，实际是计划经济体制下城乡二元结构的延伸和扩展。随着社会主义新农村建设步伐加快，城乡交流更为紧密，由于统一的市场被人为分割，相互设置障碍，各自做规划购车辆，导致运输网络形不成，同种客运方式难以对接，本可以一票到家的，但不得不多次换乘中转，无疑增加了农民出行成本。我省城市居民的可支配收入与农民的纯收入之比，80年代末为1.9倍左右，但到2005年年底却增大到3倍多，城市居民乘公交车出行可享受财政补贴，而农民出行的主要方式是长途客运，却因要缴纳各种税费，其票价远远高于公共客运，这种在二元体制结构下公共服务的不平等化，从而使农民的出行成本远远高于城市居民，进一步拉大了城乡差距，与统筹城乡发展、注重社会公平、构建和谐社会的总原则是相背离的。
三是城乡客运实行不同税赋政策，影响市场的公平竞争。公交客运车辆按规定可以免缴车辆营业税、公路养路费、公路客运附加费、公路运输管理费等交通税费及路桥通行费，并且有些市州公交客运还享受一定的国家财政补贴，正是这些优惠政策使公公交客运在低成本运营下，能够以低票价的“优势”参与客运市场竞争；城市出租车同样也享受公路客运附加费、公路运输管理费的免缴政策，且在税收上又得到了一定的优惠。而长途客运车辆经营者却需要交纳所有税费。这样，在同一客运线路上经营的城市公交车、出租车和长途客运车辆，就出现了明显的税费不平等待遇。以一台19座中巴车为例，每年应交纳养路费、客运附加费、运管费、工商管理费、税收、保险等各种税费40304元，并且防洪费、卫生费、路桥通行费还未包括在内；而城市公交车无须交纳这些费用。当两种不同税赋待遇的客车，在同一类甚至同一条线路上运营时，显然竞争不平等，非平等的政策待遇，既违背了市场经济最基本的公平原则，又带来了交通运输领域的不和谐。
四是安全管理失控，安全隐患十分严重。交通部门对长途客运车辆有严格的技术要求和限载措施，而公交车无需装备ABS等安全装置，又是大开门和低开门，在设计时速上比长途客车要低得多，且没有限载规定，在路况相对较好的城区道路上行驶尚可，一旦离开城区进入公路上运营，其速度比城区要高，满载乘客又不受超载限制，“多拉快跑”的背后埋下了令人担忧的事故隐患。长途客运车辆为争抢客源也盲目超速、恶性超载，给广大乘客生命财产带来严重威胁。
五是国家税费流失，影响基础设施建设投入。按照《公路法》的规定，交通规费取之于车，用之于路。但城市公交车辆延伸到由交通部门建养的公路上营运，却钻了政策空子。城市公交公司虽属公益事业，享受财政补贴，但70%以上的公交车都属于融资车或者个体挂靠车，即使是原少量的自有公车，也都采取承包经营。据统计，“十五”期间，全省16家市州城市公交公司和36家县级公司，累计流失交通规费2.1亿元，再加上非公交企业攀比公交企业，影响到6000万元规费难以征收到位，共计流失规费2.7亿元。直接影响到我省对交通基础设施建设的投入，甚至影响我省经济建设的发展大局。
六是职能交叉重复，造成行业之间及市场的不“和谐”。交通和城建部门分别针对不同的区域履行客运市场管理职能，随着城市市区的不断拓展，两者管理的“争议区”越来越大，因政出多门，管理无序，部门之间纷争不断，经营者之间矛盾加剧，致使城市公交车辆盲目延伸，抢占市场；城市出租车跨越市区，长期定线经营；长途客运经营者因不平等竞争而利益受损，相互堵车，轮番闹事，竞相上访，抗交规费的恶性事件经常发生，甚至酿成相互斗殴的流血冲突，严重影响到社会稳定，损害了经营者与乘客的合法权益，民众对此极为不满，社会反响十分强烈，直接影响了政府的威信、形象和公信力。同时，多家管理交通，机构重叠、人员臃肿，造成管理队伍庞大，行政管理成本大大增加，其结果不是增加地方财政支出，就是增加运输经营者的负担。目前，这种不和谐的诱因如得不到彻底根除，由此带来的社会矛盾将随着城市化进程的加快，而日益加剧，愈演愈烈。
七是现有道路运输管理体制不顺，影响全省运输经济的可持续发展。开放的道路运输已形成了城乡贯通、内外相联、相互衔接的一体化大市场，客观上决定了道路运输管理体制也必须与一体化的市场格局相适应。然而多年来我省道路运输一直实行“条块结合，以块为主”的管理体制，“管事的不管人，管人的不管事”，这与一体化的市场格局的需求极不相适应，严重影响了运输管理工作的正常开展和道路运输业的健康发展。
二、体制“破冰”的意义
本文所称的“湖南一城一交体制”，是指把我省现有道路交通运输管理职能由分散实现集中管理。即按照一事一部门，精简、统一、效能的改革原则，将所有道路运输管理的职能，归口到一个部门负责。我省道路运输管理体制“破冰”，对构建“和谐湖南”意义重大。
（一）国内外“大交通体制”的经验及启示
目前，许多国家（地区）的道路交通都是实行一个政府部门管理的体制。我国包括北京、上海、重庆在内的17个省、自治区直辖市均实现了“一城一交”的管理模式。建设和谐湖南，构建大交通管理体制迫在眉睫，势在必行。
交通管理由部门“割据”走向集中，从分散管理到统一管理，是交通运输业发展的必然趋势，发达国家综合运输管理体制（大交通体制）的许多成功经验值得学习和借鉴。
２０世纪８０年代以来，德国、英国、法国、日本等国在原有综合运输管理体制的基础上进行大规模的政府机构改革，将交通运输管理机构与其他性质相近的公共事务管理机构合并，形成所谓的“超”运输部。国外中心城市大交通管理体制优势明显，主要体现在七个方面：
一是管理职能法定化,用法律规范的形式将部门管理职能固定下来，不因领导人的变更而变更；二是交通管理一体化，交通运输实行集中统一管理，将原分属于交通、城市建设、规划部门的相关职能予以合并，达到统一规划、协调发展、机构精简、节约成本、运输便利、环境清洁的目的；三是调节手段市场化，对运输资源实行开放式管理是国外中心城市交通市场管理的基本经验，无论是城市出租车、还是驾驶员培训、物流或者货运公司，多采用市场准入制或者招投标制的管理模式，并通过一定的考核体系对其服务质量、财务状况、经营水平等实施管理；四是规划、决策科学化，发达国家制定有一整套严格的程序预防决策失误；五是城市交通公交化，目前，发达国家中心城市交通管理的重心已转向解决城市交通拥堵、大力发展公共交通方面，通过建设发达的公共交通设施和公共客运网络系统，尽可能地减少私人轿车的出行次数和规模，提高城市车辆的通行速度，减缓城市交通拥堵，实现城乡交通的顺畅；六是监督机制完善化；七是科技运用实效化，注重加强现代高新技术的应用研究工作，为交通设施的现代化改造提供充足的技术储备。如通过数据自动采集、动态模拟、电子通信、卫星导航等现代交通管理技术的应用，实现了交通现状的实地监控和适时的信息公告。
国外大交通体制的启示，主要表现在四个方面。首先可以明确建立集中统一的交通管理机构，是进一步提高统筹、协调、管理能力，实现统一法规、统一政策、统一规划，促进中心城市交通发展的必由之路。其次大交通管理模式，有利于构筑与中心城市交通发展需求相适应的体制框架，并从根本上解决了制约社会经济和运输生产力发展的体制性障碍和中心城市交通管理主体众多、部门分割、职能交叉等问题。三是实现城市交通管理的集中统一，有利于交通基础设施的统筹布局和交通运输网络的整体规划，使城市中心区、城乡结合部的交通配套设施更趋合理，实现中心城市内部和城市与卫星城之间的交通畅通，达到方便城市居民出行，发挥中心城市经济辐射作用，带动区域经济发展的目的。四是建立集中统—的城市交通管理体制，是实现各种运输方式优势互补、有效衔接，建立畅通、安全、便捷的交通运输体系，优化运输的组织方式与结构，减少出行时间和费用，提供“无缝对接”和“零距离换乘”的交通服务系统的重要体制保障。
（二）构建“湖南一城一交体制”的重要性和紧迫性
首先，“一城一交”有利于促进我省城乡统筹发展。中央明确要求，要把统筹城乡经济社会协调发展，加快社会主义新农村建设，作为新时期促进城乡交流，缩短城乡差距，实现城乡一体化的“金钥匙”。省委已明确提出抓住国家促进“中部崛起”的机遇，加快推进新型工业化、农业产业化和城镇化进程，加快长株潭经济一体化和湘西开发步伐，促进经济社会、城乡之间、地区之间的和谐发展。在可以预见的时间内，我省14个市州的城市面积还将不断扩大，长株潭等城市集群也将逐步出现，原来属于农村乡镇的地方将划入城区，城际、城乡交流将更为频繁，一票直达、选择多样、出入自由、省时省力是经济发展对客运市场的必然选择，运输管理只有顺这种潮流而动，建立与之相适应的管理模式才可能更好的促进经济社会进步。大交通的实施，将更加有利于我省各城市功能的战略性调整，城乡资源的优势组合。加快实现大交通建设，既符合党中央关于城乡统筹发展的战略决策，也是新形势下湖南经济与社会实现新一轮发展与跨越的客观要求。
其次，“一城一交”有利于提高湖南交通运输业的生产力水平。由于客运体制的二元化，各自为政，独自局部运作，致使客运市场分割、市场主体分散、企业实力弱小、运输能力不强、服务水平不高、综合效益低下。这些显而易见的种种弊端，不利于市场的统一规范，不利于交通运输业的快速、健康发展，也不利于企业自身的发展壮大，最终限制了自身整体功能的发挥。“一城一交”管理体制可以有效整合市场资源，集中优势资源培育在市场具有较强竞争力、在全国有较大影响力的市场主体，避免由于“内耗”造成的资源浪费，集中“湖南力量”，发挥“湖南优势”，打造“湖南品牌”，真正实现从数量型向质量型，从粗放型向集约型的转变。
再次，“一城一交”符合人民群众的根本利益。建设社会主义新农村，构建和谐社会，需要我们始终把人民群众的利益放在首要位置。对广大农村乘客来说，城乡一体化的运输网络，将有利于降低城乡往返费用，减少中转换乘次数，大大节省乘车时间，更方便人民群众出行，使农民朋友和城市居民同样享受到方便、快捷、经济、安全的公共服务。对经营者而言，可以顺畅的出入于城际和城乡之间，不断提高经济效益和社会效益，在管理和政策层面没有任何障碍，经营环境将更加优化。
第四，“一城一交”有利于提高行政能力。道路交通运输归口一个部门管理，符合精简、统一、效能的行政原则，有利于对运输市场进行统一规划、统筹协调，宏观调控。一是可以确保政令畅通，有效的防止地方和部门保护主义；二是可以更加有力的调控市场运力，使交通运输业不断适应社会经济发展水平的需要，避免重复建设和运力过剩与不足；三是可以提高行政管理效能，摆脱部门之间争执不休的矛盾，减少为调解纠纷所占用的人力和时间，集中主要精力加强市场监管和公共服务，及时查处违章行为，维护市场正常秩序，优质周到的提供行业服务，为市场健康发展保驾护航；四是可以及时有效的组织运力应对抢险、疏运等各种突发性应急事件，维护社会稳定。
三、体制改革框架
构建“湖南一城一交”管理体制，在具体操作上，可采取“四统一”办法进行。
1、统一管理体制。按照行政管理职能相对集中的原则，将我省道路交通运输归口一个部门管理，整合管理资源，调整管理职能，集中各方力量，组建统一管理道路运输的专门机构。该机构内设长途客运、出租客运和公共客运等管理部门，统一处理全省涉及道路运输的事务，制定科学合理的道路运输规划，建立规范有序的市场经营机制。由省编委出台“三定”方案，按照《公务员法》的规定，统一核定管理机构编制，纳入公务员管理。全省编制核定后，按照层级管理原则，由市级编制管理部门按照省核定的人员编制计划进行垂直管理。
2、统一行业政策。对全省范围内的城市公共客运和长途客运实行统一的发展政策和经济政策，适用统一的法规体系，实行统一的税费，执行统一的运价，完善统一的安全管理措施，实现真正意义上的公平竞争。
3、统一发展规划。根据我省人口密度和社会经济发展水平，统一规划、合理布局，建立以省会长沙和省辖城市为中心，连接各县市，覆盖全省各乡镇（村）和社区的客运网络，实现城乡“无缝衔接”和“零换乘”的目标。力争用3-5年的时间，逐步“消化”现有线路上公交客运和长途客运重叠的状况，建立起竞争有序的市场新秩序。
4、统一资源配置。以市场客流为依据、合理安排运力、在保证运力运量相对平衡，略有超前的基础上，逐步开放客运市场，只要符合从事旅客运输的法定条件，均可申请参与城市公共客运或者长途客运经营，并通过服务质量招投标等方式，取得客运线路经营权。
“一城一交”的体制创新，是实现运输经济跨越式发展的重要一步。也是促进“大交通”体制改革，落实科学发展观，构建和谐湖南的必由之路，是交通运输生产力发展的内在要求，是现行管理体制的改革与创新，是落实城乡统筹发展的具体体现，符合最广大人民群众的根本利益，它必将为促进我省运输资源的优化配置，促进交通行业生产力的全面提升，促进湖南省国民经济的更快更好发展起到重要的作用。
（湖南省公路运输管理局党委书记 湖南省道路运输行业政研会会长 张智勇）
|
