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出租汽车行业既是一种服务行业，也是一个“窗口”行业。随着我省经济的快速持续发展和人们生活水平的不断提高，出租汽车发展较快，已经成为城市和城间交通运输的重要组成部分，对保障城市经济发展、城乡交流和满足居民的出行需求发挥了重要作用，取得了一定的成绩，但也沉积了大量的问题：出租车牌证关系复杂、企业以包代管、非法营运严重、司机与企业利益分配不公等，业内积怨较深，已经影响行业稳定发展。面对这些问题，我省交通主管部门按照国务院、省委省政府的部署，积极采取有效措施，进一步规范出租汽车经营权和使用权的管理，理顺出租企业与驾驶员之间的关系，打击非法营运，创建健康、有序的出租汽车运输市场，推动出租行业逐步走上良性发展的轨道。
一、现状分析
我省共有出租汽车４．９万辆，出租汽车企业４７０家，个体户５４户，从业人员１０．３万人，年完成客运量近７亿人次，全省平均每万人拥有出租汽车５辆左右，车辆主要排量为以１．６升左右的小轿车为主，主要分别在珠江三角洲地区，占全省总数的８５％，车辆档次较高，市场发展相对比较成熟。珠江三角洲地区出租汽车起步价为７－１０元共计２－３公里，每公里１．５－２元不等，粤东、粤西、粤北地区起步价为３－５元共计２－３公里，每公里１－１．５元不等。
当前影响出租车行业发展的主要问题是：
（一）出租汽车有偿出让，局部运力发展失控。我省出租汽车行业发展基本经历三个阶段，其发展呈“Ｓ”形生长曲线。９０年代前，出租汽车数量相对偏少，出租汽车行业的发展基本处于自我发展阶段，运力基本不受控制，主要实行行政审批。９０年代，随着我省改革开放，社会经济飞速发展，出租汽车行业借鉴香港等地国外出租汽车有偿出让的政策，在全国首推出租汽车有偿使用政策，出租汽车运力大力投放，出现了快速发展的局面。２０００年以来，城市出租汽车已基本饱和，有的地方运力过剩，逐步由粗放型发展向提高车辆档次、提升服务质量集约型发展。
作为改革开放的前沿，我省广州、深圳、珠海等珠江三角洲及其其他地区共计１５个城市实施出租汽车有偿出让政策，在当时的特定时期，对加快出租汽车发展和调控运力发挥了重要作用。但由于我省的出租汽车行业市场环境、法制环境、从业人员素质等方面与国外相比，还存在很大的差距，缺乏许多有效的管理办法，在很大程度上已成为影响行业可持续发展的因素。一是大部分地方出租汽车有偿费１－１０万元 ／ 年不等，珠海等个别地方出租汽车有偿使用费较高，最高的出租车牌有偿使用费竟达七八十万。二是个别地方政府为取得一定的资金，有偿使用投放运力较多，导致经营效益差。三是出租汽车经营权有偿使用后，许多出租汽车牌照多次转让，炒高价格，经营成本大大增高，比如，深圳出租汽车经营通过市场私下炒卖，最高牌照炒卖到９０多万元，比政府有偿价格高出８０多万元，整整高出４倍多。四是同一城市不同时期的有偿使用期限不一、使用费用不一，在一定程度上，造成不公平的竞争，影响行业的健康发展。深圳市特区的有偿使用费用高、年限长，而龙岗、宝安两区新投放绿的有偿使用费低、年限短，但不能进入特区经营，这是一个潜在的不稳定的因素。
（二）企业以包代管，利益分配不公。目前，我省出租企业规模较小，组织化程度低，管理水平低，难于实现规模经营，企业普遍利用出租汽车经营权，通过全额风险承包、车辆产权买断等方式进行经营，企业实行以包代管、以罚代管的粗放型经营。企业与承包、挂靠车主签订的合同不平等，存在许多“霸王条款”，每月向车主收取相对高的费用，将经营风险全部转嫁到出租汽车司机身上，司机的合法权益难以得到保障，特别是车主自聘副班司机的各种权益根本得不到保障，再加上一些部门和企业巧设项目，收费不合理，增加车主负担，容易引起司机不满甚至上访。
（三）法规政策不一，全省缺乏统一管理。出租汽车运输属网络经济范畴，区域城市一体化发展要求运输市场一体化，行政区域政策不一、地区封锁明显不能适应城乡一体化发展需要。跨市运输协调问题、各地行政处罚不一问题也在一定程度上影响出租行业稳定发展。但目前，出租汽车行业管理全国没有统一的法规，我省也没有统一法规和管理办法，对出租汽车产业发展缺乏指导，对出租汽车跨市运输缺乏统一规定和协调，严重阻碍了全省形成统一的出租汽车运输市场。
根据省政府的“三定”方案，出租汽车管理由各地人民政府自主确定，全省２１个地级市已于２０００年前明确了交通行政主管部门为出租汽车行业主管部门。按大交通建设的模式，我省城市的公交客运除肇庆等５个地级市外，广州、深圳、珠海等１６个地市也由交通部门统一管理，交通部门管理的城市公交车辆约占总数的９６％。但由于种种原因，省级一直未明确专门的主管部门，只是涉及出租汽车管理省级权限的事宜由省交通厅牵头会同省直有关部门处理。这就造成了多年来出租汽车行业管理缺乏全省统一的出租汽车市场准入制度、经营行为规范、服务质量规范及出租汽车违规处罚规定等管理体系。目前深圳、珠海专门出台地方性的出租汽车管理条例，而其余城市一般按照当地政府的规范性文件进行管理。由于各自为政，全省出租汽车管理政策极不统一，即便是在同一个地级市范围内，政策也不统一，比如：广州城区与花都、番禺，深圳特区与宝安、龙岗等都不统一。政策不一主要表现在出租汽车经营出让、市场准入、价格政策、规费政策、车辆更新政策等方面。这造成了珠江三角洲地区出租汽车异地经营严重，成为影响行业稳定发展的又一因素。同时，各地出租汽车管理法规政策主要围绕有偿出让而制定的，缺乏退出机制和市场监管方面的规定，成为当前行业管理面临的主要问题，难于适应新时期出租汽车行业管理的需要。
（四）非法营运严重，市场经营环境差。非法营运车辆即常说的“黑车”、“摩托车载客”、“蓝牌车”、“套牌车”、“三轮车”等未经许可从事出租客运。非法营运车辆冲击出租客运，扰乱了出租汽车运输市场秩序，不但会严重影响合法经营者的合法收入，减少国家税收，还将影响社会安定。这是当前影响出租汽车行业的健康发展的重要因素，也是行业不稳定的主要因素。但是，全省乃至全国没有出租汽车行业管理的法规，打击非法营无法可依，缺乏市场监管手段。特别是在《行政许可法》颁布实施后，虽然国务院已明确出租汽车市场准入由各地政府出租车行业主管部门直接许可，但除广州、深圳、珠海可自行制定地方性法规外，其他各地在市场退出、动态监管、行政处罚方面无权制定行政处罚措施，造成市场监管缺位，非法营运现象十分的猖獗。去年以来，个别地方非法载客严重，屡禁不止，激起了出租汽车司机群体性罢市，强烈要求市政府打击非法载客。但在整治过程中，打击非法营运无法可依，难于取缔，并且从事摩托车载客、三轮车载客多为下岗工人等弱势群体，取缔他们又直接影响了他们的切身利益，也容易引起了集体上访、闹市，激化社会矛盾，影响社会安定，市场整治难度大。
（五）燃油价格持续上涨，可能成为出租汽车行业不稳定的导火索。自去年以来，受国际油价的影响，我省成品油价格不断上涨，出租汽车的经营成本也随之增加，单车燃油成本比２００４年同期每月增加约３００元－５００元左右，降低了出租汽车驾驶员的经济收入，引发了出租汽车行业深层次的问题。
从去年至今发生的几起事件看，表面上是燃油价格上涨引发，其本质上是出租汽车经营权与使用权管理不规范，出租企业与驾驶员关系不顺，企业利用经营权转嫁经营风险、经营成本高、司机收入持续下滑得不到有效解决引起的。但就各地而言，由于出租汽车行业存在明显的地区差异性，影响出租汽车行业不稳定的主要政策因素也有所不同。广州主要在经营权有偿出让并实行永久政策，对推行公司化、理顺劳资关系和调控运力难度大；深圳在去年理顺劳资关系后，油价再持续上涨，难于保障司机收入；东莞等其他珠三角城市主要是非法营运，而粤西、粤东、粤北地区普遍采取车辆挂靠经营，企业规模小，企业只管收费、管理不到位，企业与司机关系不顺，规范管理难度大。这些地方的政府必须进一步提高认识，统一思想，从规范出租汽车经营权与使用权管理，理顺出租企业与驾驶员之间的关系入手，标本兼治，解决深层次问题，才能确保行业健康稳定发展。
二、思路与对策
为确保我省出租车行业的健康发展，笔者建议采取如下措施，对上述存在问题进行标本兼治：
（一）规范出租汽车经营权与使用权管理，推行承包经营。
从出租汽车发展历史看，出租汽车经营权是出租汽车行业发展到一定历史阶段的产物，有其产生、发展、消亡的内在规律，因受城市用地、交通、社会经济发展的制约，其发展数量受到控制，这是政府为调控行业发展、增加城建资金、加强廉政建设而采取的一种阶段性政策措施。它是城市有限的客运资源，是经营者最重要的无形资产。在实际经营中，出租企业大量采取全额风险承包、买断经营，出租汽车的经营权与使用权逐步分开，大部分出租车的车辆产权归属承包者所有，而经营管理权形式上是在出租企业，但实际上是仍然属于车辆产权所有者直接支配，企业利用经营权收取一定的管理费，对驾驶员的管理、车辆管理根本不到位，服务质量得不到提高，经营风险直接转嫁给出租汽车驾驶员，而驾驶员特别是副班驾驶员的权益根本得不到保障。这就使成分复杂、素质参差不齐的每一辆单车车主形成特定的社会群体，积极活跃在社会上，但这些人法制观念薄弱，常常因为对政府的某些举措不满或因市场变化影响到自身的经济利益而与政府或企业发生直接的矛盾冲突。事实说明，一旦发生矛盾冲突，就会产生集体上访、罢市等事件。这种出租汽车经营权与使用权的两权分离是行业不稳定的根本原因所在。
要从根本上确保出租汽车行业健康稳定发展，就必须规范出租汽车经营权与使用权管理，实行“两权统一”，即企业出资购买车辆，对经营权和车辆产权统一归属企业所有。企业对出租车辆具有完全的支配权和处理权，将驾驶员作为企业的员工，与驾驶员签订劳动用工合同，培育合格的市场主体。从广州、深圳等地的实践看，实行“两权统一”有利于规范企业与驾驶员的关系，加强企业管理，提高队伍素质，加快运力更新改造，提高服务质量，保障行业稳定健康发展。
针对我省目前大量挂靠、买断的市场状况，政府应出台政策措施逐步推行这种“两权统一”的经营模式。一是控制出租汽车数量增长，严格规范出租汽车经营权的市场准入。二是鼓励企业和现有车主采取协商的方式，全额收购现有车辆产权（可适当给予补偿），或者将实物资本变成货币资本，折价入股，实行真正意义上的股份制，车主既是员工，又是股东，在通过劳动获取劳动报酬的同时，通过股份分红获取股权收益。三是利用车辆报废更新或合同到期的时机，对新投入的车辆必须全部实行“两权统一”的承包经营模式。四是根据行政许可及其考核，对不符合许可条件、不规范经营、不遵守服务承诺的企业，在不违背法规的前提下，采取撤消行政许可，停业整顿，减少、中止或调整部分经营权等方式，让不合格的企业经济利益受到损失，直至吊销其经营许可证，让其彻底退出市场。五是通过地方立法或政府规章，对出租汽车经营权实行一定的期限制，建立出租企业经营权管理规则，从根本上解决行业发展深层次的问题。
（二）规范出租企业与驾驶员之间的关系，合理调整企业与驾驶员的利益分配。
在实行“两权统一”的基础上，必须规范企业与驾驶员之间的权利与义务关系，这是确保行业稳定发展的关键。经营合同是权利和义务关系的直接体现。规范企业与驾驶员之间的权利与义务的关系必须规范经营合同，推行统一规范的合同示范文本，明确经营权与使用权、车辆产权归属，营运管理和收入分配、劳动保险等，并把是否与驾驶员按示范合同文本签订作为经营权许可的重要条件之一纳入企业信誉考核，切实改变当前普遍存在的企业只收费不管理、变相转嫁经营风险等现象。在推行“两权统一”的过渡阶段，可根据当地实际，针对挂靠、买断等现象制定相应的合同文本，作为临时措施。
在签订示范合同中，承包费标准是调整企业与驾驶员关系的核心，应将承包费作为物价监管范围，督促企业执行。目前，根据国务院〔２００４〕８１号文件，省物价部门应将出租汽车承包费列入物价监管目录，各地物价部门应根据企业管理水平、市场状况、当地城镇收入等实际制定合理的承包费浮动标准，坚决制止企业利用经营权收取不合理的费用。同时，企业利用签订合同，对驾驶员提出更高的要求，对服务质量不高的驾驶员，依法解除合同，加强对驾驶员的管理，不断提高驾驶员的整体素质。
（三）打击非法营运，构建良好的经营环境。
针对目前市场上无证经营存在的问题，各地政府应采取有力措施予以打击，坚决取缔无营运证车辆非法经营行为，维护出租汽车市场秩序，规范企业经营行为。各地应组织交通、公安、城管、工商、劳动保障、物价等部门，建立长效联动整治机制，对非法营运实行高压态势，开展对非法营运的专项整治，严厉打击车站、码头的“黑车”、驻点运营的异地出租汽车、套牌车等非法营运行为。对摩托车、残疾车载客，要采取综合措施，加强宣传教育，对违反交通法规的，坚持教育和处罚相结合的原则，依法罚款，逐步使其退出市场，营造良好的经营环境。
（四）理顺管理体制，制定法规。
目前，我省２１个地级市全部由各市人民政府确定出租车行业由交通主管部门管理。建议省级设置专门的主管部门，并配备相应人员进行管理，解决当前出租车运输市场突出的矛盾和问题；可通过省人大制定地方性法规，解决当前出租车运输市场突出的矛盾和问题。
（五）加强从业资格管理。
出租汽车是一个地区、一座城市精神文明的“窗口”，对树立城市形象，促进经济发展十分重要。各地要加强从业人员资格管理，严格执行从业人员持证上岗制度，制定行业服务标准和职业道德规范，严格执行服务规范。建立出租汽车驾驶员“黑名单”制度，对违法违规、不执行服务规范的，强制退出市场。通过建立竞争、激励、约束机制，不断提高服务水平。加强对从业人员的法规、交通、语言和经营风险的培训，鼓励本地驾驶员从事出租汽车行业。对优秀驾驶员可逐步安排户口指标，鼓励其入户，提高出租汽车驾驶员的稳定性。
（六）充分发挥中介组织的作用。
各地、各部门应加快建立出租汽车行业协会、工会，建立企业、驾驶员、政府三者之间的桥梁和信息反馈机制，建立健全出租行业行为机制，监督执行行规行约，加强行业自律，促进出租汽车行业依法经营、诚信经营、规范经营和行业稳定发展。还要建立健全预警机制，协调企业与出租汽车驾驶员之间的争议，促进出租汽车行业依法经营、诚信经营、规范经营和行业稳定发展。
（作者单位：广东省交通厅公路运输管理处）
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