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1994年一2006年，重庆交通部门在重庆市人大、市政府、交通部的领导及有关部门的支持配合下，先后进行了高速公路综合执法改革、区县交通综合执法改革和全市交通综合执法改革的探索与实践，为我们进一步推进交通综合执法改革积累了有益的经验。
一、重庆市交通综合执法改革的基本情况
(一) 高速公路综合执法改革试点
重庆市于1994年4月在成渝高速公路重庆段开始试点高速公路“统一管理，综合执法”，由交通部门设置高速公路执法大队综合行使由4支 行政执法队伍分别行使的“公路路政、公路运政、交通征稽、交通安全”四项行政执法权。1998年，直辖后的重庆市人民政府同意对高速公路继续由交通部门实行“统一管理，综合执法”。市人大常委会通过了《关于加快高等级公路建设和加强高等级公路管理的决议》，用地方法规性文件肯定了高速公路综合执法：2001年5月，重庆市人民政府又发布—厂《关于加强高速公路管理的通告》，以政府规范性文件形式，再次明确高速公路行政管理职责由市交通主管部门设置的高速公路管理机构统一行使。2002年6月，市编委批复同意独立设置“重庆市高速公路行政执法总队”。重庆市高速公路行政执法总队为重庆市交通委员会直属处级事业单位，总队机关内设六处一室即：政治处、办公室、事故对策及路政管理处、法制处、勤务督察处、后勤装备处、财务处。按高速公路公司路的走向“一司一大队”的原则，在高速公路行政执法总队下设执法大队(科级)。
(二) 区、县(市) 交通综合执法改革试点
2001年开始，重庆市交通委员会在高速公路综合执法改革的基础上，又指导永川市、大足县交通局开展了区县交通综合执法改革试点工作。
以永川市为例，2001年9月，永川市交通局率先进行区县交通综合执法改革与探索，按照精简、统一、效能及执法与审批相对分离的原则，经永川市机构编制委员会批准，永川市交通执法大队统一行使道路运政、路政、稽征和港航执法职能。公路管理所、道路运输管理所、港航管理所只行使行业审批、许可等职能，不再从事l二路稽查、行政处罚等行政执法工作。永川市交通执法大队内部按照执法区域和行业管理实际，设立了“两室六中队”。“两室”即行政办公室、违章处理室，分别负责行政后勤事务及行政处罚工作；六个执法巾队分片负责所辖区域内交通综合执法工作。执法大队的经费由永川市交通局统一拨付，实行预算管理，保证了执法工作的正常开展。
(三)全市交通综合执法改革
2006年6月，重庆市交通委员会依据《重庆市人民政府关于在全市交通领域实行综合执法试点工作的意见》 (渝府发[2005)61号)、《市机构编制委员会关于重庆市交通行政执法总队职能配置内设机构和人员编制的批复》(渝编[2005)92号)，开始在全市交通领域实综综合行政执法试点工作，试点实行政策制定职能与临督处罚职能相对分开，即把制定规范性文件和指导性文件、规划协调、于广政指导、行政审批、执法监督等职能(以下统称政策制定职能) 与实施行政处罚、行政检查、行政强制、行政征收以及部分日常管理等职能(以下统称监督处罚职能)， 相对分开。按照政策制定职能与监督处罚职能相对分开的原则，在市级： 将路政、运政、港航、征费稽查、高速公路五个方面的交通监督处罚职能进行整合，交由重庆市交通行政执法总队承担 重庆市主城九区范围内的交通执法实行以市为主；重庆市交通行政执法总队为市交委直属的副局级单位，其机构设置情况为：总队下设直属支队、高速公路支队、交通征费局三个正处级机构。直属支队下设直属大队、水上大队及主城九区各大队共11个大队，主要承担原道路运输管理局、公路局、港航管理局、交通征费稽查局和主城九区的交通监督处罚职能；高速公路支队由原重庆市高速公路行政执法总队成建制划人，主要承担高速公路上的路政、运政、征费稽查和交通安全管理四个方面的监督处罚职能；交通征费局由原重庆市交通征费稽查局划人，主要承担全市公路养路费的征收职能。主城九区以外的其他区县(自治县、市)将路政、运政、港航等三个方面的交通监督处罚职能进行整合，交由区县(自治县、市)交通综合行政执法机构承担。改革后的综合执法机构所有执法人员统一依照公务员管理，经费由财政保障。
二、重庆市交通综合执法改革的运行效果
(一)高速公路综合执法改革试点的运行效果 ，重庆试行高速公路综合执法历时十二年且成效显著。与多头管理体制相比，实施高速公路综合执法体制创新的主要成效可概括为“两降低两提高”。
一是降低了高速公路交通安全事故发生率，保护了国家路产。由于改变了“管路不管交通安全，管交通安全不管路”的体制格局，高速公路行政执法机构责无旁贷地全面承担了高速公路行政管理职能，增强了责任感和全面管理意识。他们在管理中注意对事故多发路段分别采取加强路面控制、增设交通标志、提请养护部门改造路面等措施，使交通事故发生率逐年降低o出现雨雾天气时，他们把保障高速公路通行和行车交通安全有机结合起来，采取执法巡逻车引道、集结车队间隔定时放行等措施，使以雾都著称的重庆很少发生过因雾关闭高速公路的情况。从1994年至今，重庆高速公路在车流量大幅度增长的情况下，每百万车公里事故发生率却由2．23降到0．29、死亡率由0．11降到0．07，其平均交通事故发生率和死亡率大大低于全国平均水平。仅以同一条成渝高速公路的四川段与重庆段2001和2002年统计的事故率、死亡率比较：事故率：实行两家管的四川段分别为1.37和1.77；实行统一管理的重庆段分别为0.64和0.29。死亡率：四川段为0.1和0.14；重庆段为0．08和0．07。1994年以来，全市高速公路发生各类路政案11324件，全部结案，追回路产损失2475万元。
二是降低—了行政管理成本，实现机构人员的大幅度精减。目前重庆高速公路按交通部门规定每公里配备综合执法人员0.7人，每10公里装备1辆车。现全市高速公路实际配备执法人员平均每公里0.65人，执法队员对管辖路段进行24小时巡逻，综合履行高速公路四项执法职责。若按公安部《关于印发全国高速公路交通管理工作会议纪要的通知》白勺规定，交警仅行使高速公路交通安全一项职责每公里就要配备1.2—1.5人，每5公里装备1辆车，那么重庆高速公路综合执法试行十二年来，节省管理经费就达8000多万元，节约执勤车辆、通讯、装备、办公房等费用3500多万元，累计节支在一亿元以上。
三是提高了高速公路行政管理效率，解决了推诿扯皮的弊端，，综合执法把“几个大盖帽合为一个大盖帽”， “一次行为行使多项职能”，一支队伍上路巡逻，一次进行各种检查，及时发现和解决问题，将多项法行为合并处罚。交通事故发生后，执法人员按规定接到报案15分钟内须到达现场，依据有关法规对交通事故和损坏路产案一并处理，事故现场勘查和排障救援同时进行，进入现场快，撤除现场也快。既解决了一般情况下因多头管理、政出多门出现丁作协调难、处理问题慢的问题，提高了执法效率。也避免了两支执法队伍都要上路执法带来的相互等待又推诿扯皮，轮番检查与重复处罚、执法扰民等引发群众不满的问题，赢得了社会的肯定。
四是提高了高速公路使用和运营的综合效益。重庆市同我国西部其它省区一样，一方面因山地多、河流多，高速公路建设成本高；而另一方面因经济发展相对落后，高速公路车流量小，收费还贷压力大，因此更重视降低运营管理成本以提高高速公路使用的综合效益。实行高速公路统一管理、综合执法后，其行政管理的低成本和高效率，创造了运营管理的高效益，形成了安全、畅通的高速公路行车环境和良好的车辆通行收费秩序，使车辆流量和通行费收入逐年大幅度增长，为偿还高速公路建设的银行贷款提供了有力的支持o
(二) 区、县(市) 交通综合执法改革试点的运行效果以永川市、大足县为代表的重庆区县(市)交通综合执法经过几年的实践探索，效果明显，，主要表现在：一是建立了精简、统一、效能的综合执法机构，实现了政策制定、审批许可职能与监督处罚职能的相对分开。如永川市交通局原有公路运政、公路路政、征稽和港航等4支执法队伍，7个执法类别，持证人员89人。各支队伍集审批、许可、收费、执法于一体，存在多头执法、重复执法，执法扰民，内部监督不力等问题，群众意见较大。改革后，交通执法大队人员编制定额为45人，执法人员年龄必须在45岁以下，大—专以上文化程度，有相应交通执法和管理干作经历，实行竞争上岗，择优录用。严格实行“罚缴分离”、“收支两条线”制度，执法经费由交通局根据预算统一拨付，建立了一套较为科学的执法考核机制，改变了过去存在的为利益执法，为罚款执法的问题。统一由一支执法队伍对外执法，改变了因分散执法而使当事人重复接受检查，执法扰民的状况；审批许可、收费与执法分离，改变了过去部门自己审批许可， 自己又去执法的做法，使审批许可部门和执法监督部门能够相互监督制约，增强了审批许可和执法的透明度，有效遏制和减少了审批许可和执法中的不正之风和腐败行为。
二是提高了执法效能。实行综合执法前，各支执法队伍针对常规性执法检查，尚能独立开展，但要对行业管理中的突出问题进行整治时，仅靠单个部门的执法力量则明显不足。即使搞联合执法，也由于交通系统内部执法主体、执法类别不同，部门利益不一致等多种原因，内部协调难度大，执法效果不明显。实行综合执法后，统一调度、机动灵活、集中力量的优势得到了充分体现。同时对现有执法资源进行统一优化配置，使用一套管理设备、一套信息系统，避免了重复建设，提高了设备利用率，降低了管理成本。以大足为例，综合执法改革前，原四支执法队伍查处违法案件总和每年1200件，结案率80％；改革后综合执法机构2004—2005年共查处违法案件6725件，平均每年查处案件3362件，是改革前的2．8倍，结案率为98％，是2003年的1．3倍。综合执法改革后，在保证交通违法案件得到及时查处的情况下，交通违法案件成下降趋势，交通秩序得到了明显好转。据统计，2005年查处案件2330件，比2004年的4395件下降了48％。在交通案发率下降的同时，交通规费的征收却呈现上升趋势。
三是社会反响好。重庆区县(市)交通综合执法改革试点工作运行实践效果好，人民群众满意，执法的阻力大幅度减小，执法的社会环境明显改善。
(三)重庆市级交通综合执法改革的运行效果重庆市级交通综合执法试点工作从2006年1月1日正式运行以来时间不长，但也取得了初步成效，达到了预期的改革目的。
一是交通综合执法的体制优势得以体现。新体制运行前的交通执法处于一种分散性的组织形式，交通执法分路政、运政、征稽、港航和高速公路管理五个执法门类，执法机构多、执法主体不统一、执法效能低下。主城区存在市区两级交通执法机构，存在多层执法、多头执法、重复执法的情况。仅主城九区就有交通执法机构31个，执法在岗人数超过1000人。实行综合执法以后，主城区交通执法以市为主，主城九区执法机构减至12个，执法人员编制为380人(实际到岗348人)，仅人头经费就减少近70％。实现了一个机构(总队)统领导，从而有效避免了过去由于执法分散所造成的重复检查、重复处罚的情况，切实体现了交通行政执法行为的客观、公平和公正，保护了管理相对人的合法权益，提高了执法工作效率。同时由于交通综合行政执法机构资金有财政资金作保障，严格实行“罚缴分离”，和“收支两条线”制度，有利于杜绝交通“三乱”现象，加强了廉政建设。
二是交通综合执法的运行机制优势得到发挥。综合执法前，交通行政许可与监督处罚合为一体，客观上造成了执法力量较弱，暴力抗法现象突出，执法严肃性、公正性受到质疑。综合执法后，在交通行政执法总队与；个行业管理局、主城九区交通局之间基本建立了良好的协调运行机制，执法力量得到了有效整合，执法机构与行政许可机构之间既相互促进，又相互制约，充分保障了执法的公正性与合理性。实施综合执法前，各执法机构执法力量分散，各自为阵，征费稽查执法在主城区只有30多人、运政执法只有100多人在行使稽查执法权，执法力度和执法面都十分有限；实施综合执法后，执法总队统一领导，便于集中各执法机构所有执法资源，着力解决交通执法的重点难点问题，执法力度大大加强。目前主城区有348人不间断进行综合执法，执法力度和执法面都得到了拓展，对挖掘规费费源、打击非法运营、维护正常交通运输市场秩序起到了保障作用，执法满意度明显提高。
三是交通行政执法队伍建设得到加强。实施综合执法前，交通执法队伍没有经费保障，没有行政编制保障。实施交通综合执法后，交通行政执法队伍解决了经费、编制和着装问题，统一由总认一个机构依照公务员进行管理，有利于执法队伍建设的可持续性发展。首先，依照公务员标准录用执法人员，有利于严把执法队伍准人关，从而保证了队伍的高起点、高素质。其次，对执法队伍按统一标准培训，有利于加强队伍的正规格化建设，有利于建设一支统一规范、整齐划一的交通行政执法队伍，树立交通执法队伍的良好社会形象；再次，有利于培养执法队伍的团队合作精神，增强队伍的集体荣誉感和政治责任感，全面提高队伍的整体素质。
三、关于交通综合执法改革的思考与体会
(一) 目前交通行政执法存在的大量问题往往与交通行政执法体制存在的弊端有着密切联系，可以说交通执法体制的弊端是造成交通行政执法不规范、损害交通执法形象、恶化交通执法环境，影响和谐交通构建的根本性和深层次原因。计划经济时期形成的交通行政执法体制在日益完善的市场经济运行中逐渐暴露出了种种弊端：一是执法机构多，重复设置，层层设置，职责同构严重。二是执法管理体制混乱，执法机构之间不协调。执法管理体制往往是因权力和利益的搏弈经常变动， “条条”管理不行就换“块块”管理； “块块”管理不行就换“条条”管理。执法机构之间内耗严重，见到利益就上，遇到责任就推，相互扯皮。这种体制产生的内耗性矛盾往往延伸到执法机构与执法相对人之间，其结果是严重影响执法效率，损害执法质量，引发社会不稳定因素，破坏交通执法机构的形象。三是行政许可审批权与强制权和处罚权不分，缺乏相互监督。四是执法机构臃肿，执法成本高、执法人员素质较差。五是执法经费无法保障，利益执法倾向严重。往往形成了所谓的“罚款养人”、“养人罚款”的恶性循环怪圈。从重庆等地交通综合执法改革的情况看，我们认为改革现行交通执法体制，实行交通综合执法是十分必要和可行的。
(二)交通综合执法改革必须是在交通主管部门领导下进行，绝不能把交通执法职能或交通执法机构纳入交通系统外的综合执法机构。也就是说交通综合执法改革应当是交通系统内部的综合执法改革。因为交通行业管理与执法具有专业性、特殊性和复杂性，如果贸然将交通部门的执法机构纳入其他综合执法机构，在目前的情况下必然会导致交通管理与执法的混乱。2004年，重庆万盛区在区政府组织进行的综合执法改革中，在未征求市交通部门意见的情况下，将区道路运管机构纳入区综执法机构改革，导致了该区交通运输管理和执法的混乱。改革半年后，实践证明是不成功的，引起了诸多问题，区政府决定道路运输执法机构退出区综合执法机构，由交通系统内部进行交通综合执法改革。
(三)交通综合执法改革应当正确界定交通执法职权，将审批许可职能、行政征收与行政处罚、行政强制职能相对分开，使之相互监督制约。但是也应当注意到：将原来合二为一的职能一分为二后，可能会造成体制内即审批许可机构与处罚强制机构之间的摩擦，甚至出现相互推卸责任、造成管理脱节，将体制外的矛盾转化为体制内的矛盾，从而又影响执法功能与执法效能的发挥。因此既要界定清楚职责，也要在处罚强制机构与审批许可机构之间建立一套行之有效的协调机制，实现信息共享，否则，必然会影响综合执法机构发挥其应有的效果。
(四)交通综合执法改革应当保证交通执法队伍纳入公务员管理序列，经费纳入财政预算管理，执法人员的工资待遇应当适当提高。
(五)中心城市实行交通综合执法改革时，为了减少执法机构的数量，主城各区处罚强制执法权上收为省级或中心城市交通主管部门所属的综合执法机构后，各区交通主管部门及其行业管理机构仍然行使审批许可职责，可能仍然承担相应的责任，如“敏感”的安全责任。由于各级交通主管部门实行的是“块块”管理，可能会在省、市级综合执法机构与各区交通主管部门之间造成配合上的难度甚至新的矛盾，应当引起
高度重视。
(六)交通综合执法机构改革后，人员可能进行精简，而承担的执法任务却相当繁重，迫切需要综合执法机构转变过去过时的执法观念，积极创新执法方式，真正提高执法效能，虽然人员减少，但是应当充分发挥执法机构的整体效能，否则可能导致执法监管不到位，甚至缺位、执法不作为，降低维护交通市场秩序这一重要功能与作用，因为新的执法体制的建立并不意味着必然会产生理想的效果，只能起到一个体制保障作用。（中心城市交通官方文件 重庆市交通委员会）
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