|
近年来，随着社会经济的迅速发展，人们的生活水平不断提高，旅游需求越来越旺盛，旅游业得到迅猛发展，对道路旅游客运的需求也越来越大。在旅游城市，经常出现旅游黄金时节旅游交通满足不了需求，而旅游淡季旅游客车非法经营、违章行为频发的现象。如何管理好道路旅游客运市场，促进旅游客运的健康发展，成为一个十分迫切的问题。
一、道路旅游客运的涵义及特点
道路旅游客运是包车客运的一种特殊的方式，它是以运送旅游观光者观光游览为目的，在旅游景区内运营或者其线路至少有一端在旅游景区（点）的一种客运方式。道路旅游客运一般分为定线旅游客运和非定线旅游客运，笔者在此只研究的为非定线旅游客运。
道路旅游客运有其自身特点：（１）整车包租，途中不得上客；（２）使用旅游包车票，不得使用普通零售客票；（３）运送的旅客是旅游者；（４）开行的起讫点一方必须是旅游区；（５）以观光为主，中途停靠点和时间服从旅游计划安排，一般直达；（６）大多数情况是往返包车，旅游客运的起点也是终点；（７）车辆舒适性能较高，为中高级客车，适宜旅游休闲；（８）地域性、季节性强，客流均衡性较差。
二、道路旅游客运市场存在的问题
１．市场准入退出机制不健全
（１）道路旅游客运市场准入机制不健全，主要表现在旅游运力规模缺乏有效控制。《道路运输条例》仅对旅游客运经营企业开业设定了行政许可，没有设定运力的许可，管理部门只能根据本地客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素来考虑运力是否投放。在实践中，旅游业由旅游部门管理，主管旅游客运的交通部门对旅游客运的需求主体——游客的基本情况还很难准确了解，加上影响旅游客运的因素很多，交通部门一时间也就很难得到本地旅游运力需求的准确数据。交通部门必须依据长时间的市场调查，通过对相关因素的分析，逐步了解旅游客运运力和结构需求。目前，交通部门还很难对旅游客运市场的运力供给实施有效监管。
（２）市场退出机制也很不健全，突出表现在法规没有设定旅游客运的退出机制。相关法规只对旅游客运企业达不到安全条件设定了退出机制，不能像对班线客运经营者的考核办法和处罚措施，对旅游客车的违章经营处罚措施比较轻微，有的甚至没有相应的处罚措施，对于长期违章经营的旅游客运企业没有设定吊销许可证的措施，违章成本低。而实际上旅游客运的违章经营危害性特别大，特别是他们经营“定向包车”的危害性对正常班车的经营冲击很大，这种情况在那些旅游车能享受规费减免的地区特别普遍，危害性方面与“黑车”基本上没有什么区别。
２．旅游客运市场的需求基础不是很稳固
（１）旅游客运的市场需求变化很不稳定。旅游客运需求来自游客，而旅游业的季节性和时段性很强，影响因素多，导致旅游客运的随机性强，需求很不稳定，在旅游高峰时期，运力需求远远大于运力供给，供求矛盾很尖锐，服务质量满足不了要求，在旅游低谷时期，需求远远小于运力，供求矛盾也很尖锐，大量旅游车没有正规业务，一部分经营者便铤而走险，违法、违规经营，经常出现部分旅游客车违规超范围经营，到公交线路或客运班线上违规经营。
（２）旅行社用车存在问题严重。
旅游客运企业经营过程中，不仅要面对旅游市场混乱的现状，还要接受旅行社层层回扣的“惯例”，营运收入大大减少，同时，旅行社还经常使用非旅游客车来达到减少旅游成本的目的。这些问题严重影响了旅游客运企业的生存，制约了旅游客运市场的健康发展。
３．旅游客运日常管理难度大
（１）稽查难度大。旅游客运经营点多面广，它不同于班线客运经营，每辆旅游客车每次服务对象和内容都是不确定的，而且以单车经营为主。由于管理部门人手有限，很难对旅游客运市场进行有效监督管理。即使旅游客车长期涉嫌违法经营客运班线，管理部门如果要对其处罚，必须取得其长期非法经营的证据，才能对其按照“未经许可、擅自经营”的规定进行处罚，而这种证据一般是很难取得的。
（２）法律法规不健全。长期以来，旅游客运一直被认为是班线客运的补充，在制定相应的法规规章时，考虑的重点是对班线客运的管理，很少考虑旅游客运管理工作。例如对旅游客车违章经营的处罚很轻微，有些方面甚至是空白：同时，对旅游客运运价也没有真正纳入运输管理的范畴。市场缺乏有力监管，必然会陷于激烈、混乱的竞争之中，最终会危害整个道路客运市场。
三、加强道路旅游客运管理的设想
由于旅游客车单车经营的特殊性，管理部门要改变旅游客运管理机制，创新旅游客运管理模式，合理控制运力规模，为旅游客运发展提供政策倾斜，在客运管理中推行旅游客车经营期限制度和合同管理制度，实行经营行为记分和服务质量评价考核制度，才能有效的对旅游客运市场进行监管，促进旅游客运市场的健康发展。
１．制定“旅游客运优先”发展的政策
旅游客运质量的好坏，直接影响到旅游的成败，并随着时间积累将影响一个地区旅游业的兴衰。因此，旅游客运优先发展是旅游客运管理的基本思路，主要包括以下三个方面。
（１）旅游客运供给能力优先。要优先保证旅游客运供给能力，满足旅游者的各种层次的旅游客运需求。管理部门在发展运力时，要优先考虑旅游客运的发展，在发展其他客运运力时，也要评估其对旅游客运市场的影响，充分考虑旅游客运经营者的利益。
（２）旅游客运服务质量优先。要优先保证旅游客运服务质量，为旅游者提供一个舒适、安全、愉悦的旅行过程，即旅游客运交通设施质量过关、旅游客运组织管理合理、旅游客运从业人员素质高、社会与交通环境有保证等。
（３）旅游客运发展政策优先。由于旅游客运涉及多个行业和部门，因此政府部门应在政策上给予优先保证，做好各部门的协调工作，为旅游客运发展建设提供一定的资金保证等。
２．改革现有管理机制，方式和方法
（１）合理控制运力规模，坚持市场化发展方向
管理部门要通过定期和不定期对本地旅游客运市场的调研，准确地了解现有旅游客运需求，制定出本地区的旅游客运发展规划。在调查中要了解往年的运力需求、旅游运输量及周转量，根据旅游行业预测，推算出未来旅游旺、淡季的旅游客运需求，并根据适度竞争原则，确定出旅游客运的合理运力供给，包括运力和车型结构，并制定年度运力发展计划，确定每年的旅游客运运力发展规模。在运力投放时，遵循市场化的发展方向，不断调整旅游客运运力供给量和结构，以满足旅游客运运力需求。
（２）推行服务质量招投标，明确经营期限，并实施合同管理
首先，管理部门要按照“公平、公正、公开”的原则，根据申请人的资质、经营状况、管理水平、服务承诺及质量信誉考核结果等进行综合打分，按照得分高低确定中标人，择优确定经营主体，既能优化资源配置，又能使旅游客运市场正规经营，健康发展。
其次，明确旅游客车的经营期限。根据车辆等级和经营回收期，明确旅游客车单车的经营期限。可以参照客运班线，设定为４—８年。在旅游客车经营期限到期后，要重新进行服务质量招投标，择优选择经营主体，淘汰不法经营主体。
再次，实施经营权使用合同管理。旅游客运同样要借鉴比较成熟的客运班线经营权使用合同。管理部门在进行服务质量招投标后，可以以质量服务、安全管理、违章违规记录、投标的经营服务承诺履行等为主要方面与旅游客运经营者签订旅游客车经营权使用合同，在无偿经营期限内，双方以合同的方式确定服务内容、服务质量、专营使用不得转让等等权利义务，以违约责任形式确定中标企业所要承担的责任，直至收回旅游客车经营权。通过招投标后签订经营权使用合同，可以使管理部门解决一些法规规章没有规定的难点问题，引导旅游客运企业加强管理，规范经营行为，提高服务质量，提升整个行业服务水平和整体形象。
（３）建立和完善服务质量与信誉考核制度，实行长效管理机制
要出台适应现状的旅游客运经营规范标准，引导旅游客运企业规范经营。在经营行为规范中，要贯彻优质服务理念，加强从业人员职业道德建设，推行优质服务规范，促进行业健康发展。同时，对企业经营行为实施记分办法。在办法中，明确违章经营行为和违反承诺的行为，并根据违章行为和违反承诺行为的性质、情节，设定相应的记分分值，并对违章的旅游客车和从业人员同时记分。依据经营行为规范和记分办法，根据制定的旅游客运服务质量与信誉考核标准，对旅游客运企业、旅游客车和从业人员进行定期考核，对优质旅游客运企业给予政策倾斜，对长期不能达标的旅游客运企业，取消部分或全部旅游客车经营权，从而实现长效管理。
（４）坚持市场调研，强化信息公开
管理部门要根据旅游客运市场的全面调查，制订本地的旅游客运发展规划和发展政策，并向社会公开发布，要定期对本地旅游客运市场状况进行调研，调查旅游客运市场供求状况、运价水平、企业经营状况、行业利润水平，分析原因及结果，并向社会公开发布，定期公布旅游客运企业、车辆、从业人员的违章行为，公布管理部门对旅游客运企业的服务质量和质量信誉考核结果，正确引导社会消费。
（５）采取政策倾斜，管理部门密切合作，促进旅游客运经营
鉴于旅游客运的季节性强、业务随机性大，管理部门可以考虑适度扩大旅游客车的经营范围，允许旅游客车在本区域范围内从事包车客运业务：在税费征收上要采取优惠，特别是在旅游淡季时可以考虑减免相应收费。
管理部门之间要密切配合，互相通报相关信息。管理部门要加强联系，建立联席会议制度，定期分析旅游客运市场基本情况，开展联合整治活动，打击“黑车”、“黑社”、“黑导”，铲除非法经营旅游客运的土壤，严厉查处旅行社不规范用车的行为、旅游景区（点）和旅游定点单位采取高额回扣招揽游客的行为，并向社会公开通报。通过相关部门的协作，规范旅游客运基础环境，促进旅游运输市场的稳定、健康发展。
（６）建立旅游客运行业协会，促进旅游客运健康发展
引导旅游客运企业组织建立旅游客运行业协会。通过协会内部自我管理、自我服务和自我协调的方式，发挥了自律、协调、监督、维权的作用，由协会制定统一的《自律公约》和竞争准则，协调会员单位之间的矛盾，严肃查处违规行为，把同业竞争引向公正、公平、公开、有序的轨道。同时，发挥协会的代表维权作用，与旅游社协商，共同抵制非旅游车经营旅游客运的行为，保护行业正当利益，促进旅游客运供需双方的共同发展。
３．加快法规建设步伐
必须加快制定旅游客运管理的地方性法规，以地方性法规的形式，确定旅游客运的产业政策，编制旅游客运发展规划与计划，确定旅游客运的市场准入与退出机制、管理体制与机制，监督和维护正常的旅游客运营运秩序，确保旅游客运的社会效益与经济效益的最优实现，促进当地经济的健康发展。
四、结束语
目前，我国旅游业迅速发展，已成为各地经济的支柱产业，但我国旅游客运理论管理研究仍不完善、旅游客运管理矛盾仍很突出。在此背景下，对于道路旅游客运管理的研究有着十分重要的理论意义和实践价值，需要我们在实践中进一步摸索，归纳总结，走出一条符合旅游客运自身发展的管理之路。
来源：《综合运输》２００６年第４期
作者：薛俊峰
|
