|
为进一步解决我市道路运输行业中存在的问题和困难，统筹交通建设与运输管理协调发展，更好的完成“十一五”道路运输的各项目标和任务，从而为经济转型期间的巴彦淖尔快速发展提供安全、高效的运输保障。近日，我们采取座谈、走访、查阅等形式，对全市的道路运输行业进行了调研。现将调研情况报告如下：
一、基本情况
在我市交通事业快速发展的过程中，道路运输业与交通建设协调发展，在综合运输体系中的作用日益突出，对促进地区经济社会发展，方便人民生活，解决城乡人口就业，维护社会稳定等方面发挥着十分重要的作用。主要表现在以下几个方面：
（一）道路运输为我市经济社会发展提供了有力保障
目前，我市有营运客车1236辆，客运出租车2321辆 ，客运线路669条，日发班次2171个，营运里程达6.2万公里。客运网络中，跨省线路35条，包括北京、山西、陕西等部分城市，快速客运现已通达毗邻盟市和市内各旗县，客运网络覆盖了全市所有乡镇，实现了100%通班车。2006年上半年，全市完成旅客运输量1183万人次，旅客周转量107611万人公里，分别比上年同期增长15%和21%，居全区领先水平，占综合运输体系的22%，此外，每年旅客运输业都能圆满地完成春运和旅游黄金周的运输任务，较好的满足了人民群众乘车出行的需求。
货物运输业承载了我市经济快速发展的较大运输量。目前，我市有货车7873辆，76205吨，2006年上半年，全市共完成公路货运量1468万吨，货物周转量239262万吨公里，同比分别增长20%和40%，占综合运输体系的95%。尤其是全国煤电油运普遍紧张时期，市场波动明显，而我市货运市场运行平稳，始终未启用应急运力，显示了我市道路货运业对国民经济发展具有较高的保障水平。
（二）道路运输行业的公共服务能力有了较大提高
道路运输相关业务配套发展。1、2005年底，全市共有客运站33个，其中，一级站1个、二级站7个、三级站1个、乡镇客运站16个、简易站8个，较好的发挥着旅客集散、车辆停放等服务功能。2、全市共有各类维修企业1125户，其中，一类7户、二类23户、专项修理业户798户、摩托车修理业户297户，2005年底全市共完成维修作业7.9万辆次，汽车维修业服务能力和水平得到快速提升，正向维修专业化、经营多样化、服务网络化和品牌化方向发展。3、全市有驾校14家，教练车350辆、驾驶模拟器81台，其中，二级机动车普通驾驶员培训13家，年培训驾驶员8660余人，驾培业走上了健康有序的发展轨道。
行业文明程度明显提高。长期以来，运管系统在全行业深入开展了文明客车、出租车、客运线路以及星级文明车、共产党员示范车等评比创建活动，使运输业户守法经营和文明服务的意识不断增强，行业文明程度明显提高。同时，随着道路运输业中“情满旅途”、“巴运情”等交通服务品牌的深入创建和开展，更使行业文明服务程度得到了进一步的巩固和提升，有效地提高了交通公共服务水平和能力。
（三）道路运输结构在调整中进一步优化
运力结构不断优化。到2005年底，全市中高级客车占客车总量的29%；高速、快速车辆的发展水平在全区处于领先水平。同时，大型（重型）载货汽车和专用载货汽车占货车总量的比例也达到71%，全市货运车辆呈现出向大型化、厢式化、专业化发展的发展趋势。
运输组织结构向集约化方向发展。从2001年开始，长途客运和出租车客运全部实行公司化管理，即减轻了单车经营的风险，又形成了规模经营的效益。目前，我市有客运企业14家，货运企业40家，其中，以巴运公司为代表的部分运输企业快速发展壮大，并呈现出强劲的发展势头，运输市场规模化经营程度逐步提高。
货运业积极向现代物流业转型。随着巴运物流园区的建成，解决了我市多年来没有正规化、现代化物流园区的问题，目前，我市已经初步形成了现代物流发展的基础设施网络，将为全市经济社会快速发展提供安全、快捷、高效、优质的交通运输服务。
（四）道路运输市场环境得到进一步改善 。从2001年开始，全市交通部门深入开展了以打击非法营运、规范经营行为、强化安全监管为主要内容的整顿和规范道路运输市场秩序活动，运输市场中“宰客、倒客、甩客”等违法经营行为明显减少，运输经营环境得到了进一步的改善，有效地维护了道路运输有关各方当事人的合法权益，促进了运输市场的健康发展。目前，全市运管系统都建立了服务窗口，公开了服务和监督电话，统一开放、公平竞争、规范有序的道路运输市场体系已初步形成。
（五）运政执法队伍素质稳步提高。 随着运管系统政治理论、业务知识和法律法规教育培训工作的不断加强，目前，全市运管系统在岗的371人中，专科以上学历229人，占在岗人员的62%，专业技术人员143人，占在岗人员的39%，运政执法队伍的综合素质得到进一步提高。
二、存在的问题及成因
（一）道路运输业整体发展水平与经济社会发展的要求不适应
1、运输企业规模小且规范化程度低。
成因：近年来，随着运输需求的逐年加大，运输企业也迅速发展。但是，在道路运输快速发展的同时，也出现了“多、小、散、弱”的问题，目前全市54家运输企业中，除巴运和同心富公司以外，形成规模化经营的还较少，普遍存在着管理薄弱、职能缺失、运输组织化程度较低和规章制度落实不到位等情况。特别是《道条》实施后，市场准入门槛低，一些新组建的客货运输企业，没有将企业做大做强的理念，为了追求经济效益的最大化，忽视企业的软硬件投入，导致企业内部岗位设置不合理，人员配备不齐全，规章制度不落实，由其承担的服务质量和运输安全方面的义务，也仅靠驾乘人员自觉意识来维系。
2、客运市场矛盾日益突出。
一是客运经营权“黑市”炒作现象严重。由于各经营业户几易其主，倒卖营运手续现象严重，加之运输市场人为炒作因素，致使客运经营权价格居高不下。据调查，临河一辆出租车手续价格约为20万，部分长途客车私下交易价格为30-50万，并仍有上涨趋势，这一严重背离价值规律的现象，极大的限制了客运结构优化和运输市场按需发展，给市场的良性发展和行业稳定埋下了隐患。
成因：目前，我们已经建立了较为完善的运输市场准入制度，但是市场的退出机制还由于历史和经济等原因尚未健全。现在虽然全市长途客车和出租车已经实行公司化管理，但大多只是挂靠经营，实质上仍是独立的经营个体，已经形成了事实上的经营权终身制，从而导致客运经营权“黑市”频繁炒作现象严重。
二是客运市场存在不稳定因素。集中表现在管理部门新增运力和调整班次等方面，一旦触动一些车主的利益，必然会引起不服管理、堵车滋事、越级上访甚至围攻政府的现象发生。
成因：1、行业主管部门的宏观调控和监管力度不够，导致运力大于运量，虽然，各级运政管理部门做了大量的工作，但是由于运力宏观调控工作比较复杂，牵涉面较广，调控难度较大，加之历史遗留问题多，以致出现严重的比例失调。2、增加线路和班次虽然可以满足社会需要，但影响到现有经营者的利益，他们大多都是花了高价购买的线路经营权，当涉及到其经济利益时，所属企业和车主就会想方设法阻拦、抗衡甚至上访。3、运政管理机构职能转变不到位，不少地方仍然存在事企不分或企业剥离不彻底的现象，由于其依托行业管理办企业，充当着既是“运动员” 又是“裁判员”的角色，一定程度上造成运输业户不能完全独立经营，影响了运输市场公平竞争的环境。4、政府以“规范服从稳定”为原则，怕激发矛盾引起更大上访事件，遇到上访事件就给交通部门施压，尽可能的维持现状，一定程度上助长了经营业户“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的思想。
三是客运班车和公交线路矛盾日益激化。近年来，随着全市城区向外扩展，公交车的线路也超出零公里范围，造成和客运班线重叠现象，直接侵占了中长途客运班车的经营领域。到目前，临陕路、临狼路、临五路、临磴路分别延伸出2公里、4公里、9公里和5公里。
成因：由于管理体制原因，我市客运班车和公交线路分属交通和城建部门许可，客运主管部门的多元化，造成客运和公交车管理出现了扯皮、推诿、空档等问题。原本属于公益事业的公交企业已经成为私营化，实行着市场化运作方式，现在车辆、线路均属个人或民营企业，而其运行费用仍享受着计划经济时期的优惠待遇。每台公交车每年比中长途客运班车少交近2万元的税费，同时，公交车线路的不断延伸，形成了互相之间线路重复的矛盾，产生了不公平竞争和不稳定因素，更使运营双方矛盾尖锐。
3、客货运输站场基础建设严重滞后。客运站方面，以临河地区为例，现胜利、曙光、解放及火车站四个客运站的240辆客车、500个班次都在租用的停车场发车，普遍存在设施设备简陋，站场管理混乱，服务设施差，没有售票候车功能和安全检查工作不到位等情况，尤其胜利、解放客运站，场内拥挤，秩序混乱，进出车辆共用一个通道，不同程度的存在安全隐患，由于上述四个客运站不符合交通部《汽车客运站等级划分和建设要求》规定，运管部门一直未给其发放运输站场经营许可证，现都属无证非法经营。此外，全市唯一的国家一级客运站——巴运临河汽车站也存在停车场地狭小的问题，部分线路客车只能站外停靠发车，致使客流集散功能弱化，不能满足旅客运输的发展需要。与此同时，部分农村客运站也存在选址、规划不合理、建设标准低和管理混乱等问题，尤其是个别班次较少的农村客运站经营困难，很难实现以站养站。
货运市场存在“有市无场”的现象。目前，除巴运公司在建的两个物流基地及同心富公司之外，各旗县区的货运车辆只能沿街占道停放，货运站场的严重滞后与货运车辆的快速发展形成了鲜明对比，直接制约了货运市场的健康有序发展。
成因：目前，客货运输站场基础建设投融资主体单一，渠道不畅，建设资金严重不足，是造成基础建设落后的主要原因。
4、物流业没有真正实现市场化运作。
成因：我市物流业起步较晚，仍处于初级阶段，与区内外许多大型物流企业相比还有很大差距。目前，许多企业的观念短时间没有转变过来，还局限在传统的运输模式上，自营物流占很大比重，社会物流成本高而效率低，并没有形成真正意义上的市场化物流。
此外，运输市场中机动车维修、驾驶员培训等行业也都在一定程度上存在经营主体多、 企业规模小、从业人员素质低、发展后劲不足等问题，导致同行业内经营行为不规范、恶性竞争等现象时有发生。
（二）道路运输市场公共服务能力和监管水平与人民群众的要求不适应
1、道路运输市场规范化程度低。目前，运输市场中仍存在竞争无序、经营行为不规范、服务质量低劣等问题，致使旅客、货主和经营业户的正当权益得不到有效保护，市场经营环境没有得到根本治理。
成因：从业人员素质较低，重效益轻服务的思想严重是运输市场规范化程度低的主要原因。其次，行业管理手段明显滞后也导致了市场经营行为的不规范。以站场经营监管为例，现在临河地区曙光、解放、火车站三个客运站还是运管人员签发行车路单，原属企业行使的客运车辆调度职能也由运管部门替代，运管部门甚至承担着客运站应履行的安检、超员及进站资格审查等职责，使运管部门对汽车站的监管变为对进出站车辆的监管，混淆了行业站场监管与企业经营管理的职责。同时，也反映出了管理部门在实际工作中，没有充分发挥和完善 “三关一监督”的职能，没有正确处理好政府、企业和市场的关系，运用经济、法律和行政手段管理运输市场的能力还不高，存在着管理“错位”和“缺位”的问题。
2、道路运输行政许可制度化、规范化、现代化建设步伐缓慢。
成因：道路运输行政许可事项多、涉及面广、范围大。目前，部分工作人员的行政许可行为还不能严格履行许可程序，凭经验、凭习惯工作的现象时有发生的。此外，行政许可各环节的制度还没有完全规范和完善，缺乏可操作性，相关义务和权限规定不明确，部分工作人员在履行职责时行为不规范，存在不作为或乱作为的现象，甚至不同程度地存在借许可之名搞“权力寻租”的现象。
3、运政队伍综合素质还需进一步提高。
成因：一是部分管理人员存在着思想观念、工作能力、工作作风和工作方法不适应的问题，事务性工作多、深入基层调查研究少，对行业的发展战略、目标和发展方向等全局性问题缺乏深入前瞻的研究，与政府和市场的要求还存在距离。二是现在正处于新旧法规交替期间，新的法规和规章体系虽然已经建立，但在具体操作过程中还处于摸索和完善阶段，从而运管人员在执法方式、程序和观念等方面还存在一定程度的不适应性。三是执法环境不宽松，运管部门管理压力大。运管部门实际权力有限，但是政府及社会往往要求运管部门解决运输市场的所有问题，呈现出“行使有限权利、承担无限责任”的局面。
（三）道路运输安全形势与构建平安巴彦淖尔的要求不适应
1、运输企业安全管理基础薄弱。
成因：根据调研掌握的情况，我们在今年开展的危货专项整治工作中，普遍发现本市大多数弱、小运输企业安全管理基础比较薄弱，集中表现在安全管理制度的建立和落实、管理人员的到位和从业人员的安全意识上来。个别企业安全管理处于无序状态，虽已经健全了统一制度和安全台帐，但记录不全、不规范，像这样抗风险能力低的企业一旦发生重特大交通事故，根本不具备承担相应责任的能力，最终只能由行业主管部门和政府来收拾残局。
2、道路运输从业人员综合素质偏低。
成因：目前，我市2.5万名道路运输从业人员中，大多数为文化程度较低的人员，素质普遍不高，安全和服务意识不强，违章行车、违章操作、超载超速、疲劳驾驶屡见不鲜。去年我市发生的12.24特大事故就是一个典型的事例。 据交警部门统计，我市近几年频发的交通事故80%都与驾驶员安全意识淡薄、应急能力低、职业道德差有关。虽然近几年行业管理部门加强了从业人员的资格培训工作，但由于人员的更换频繁，流动量大，培训工作还存在死角。
3、客运站安全监管不到位。
成因：目前，由于我市一些客运站规模较小，普遍存在安全投入小、检查不到位、制度不落实等情况。尤其是临河区曙光、解放、火车站三个客运站，现属区交通局停车场管理所管理，该单位属自收自支性质，收取的停车费只能勉强发放职工工资，根本没有能力加强客运站安全设施建设，就连企业应该承担的车辆安全检查工作也形同虚设，存在严重的安全隐患现象。
4、行业管理部门安全监管工作相对滞后。
成因：面对运输市场中安全工作出现的一系列新问题、新情况，管理部门缺乏探索研究，存在重发文、轻检查、重布置、轻落实，安全生产责任不到人、体制不完善等问题。目前，市局安全监管的专门机构尚未成立，具体工作主要由运输科承办，由于工作人员严重紧缺，导致安全工作出现调查研究不深入、监督检查力度不够等问题。目前，周边盟市交通局现已经全部成立安全生产监督机构，并配备了3-5名工作人员，专门负责行业安全工作。
三、对策措施
道路运输市场点多线长面广，历史遗留问题较多，行业管理错综复杂，因此，我们必须坚持有所为、有所不为的原则，既要分析当前形势，以发展的眼光解决运输市场中存在的突出问题，又要重视行业管理长效机制的形成，确保我市运输市场又快又好的发展。
（一）以提高运输生产力为目标，加快道路运输发展步伐
1、加快道路运输发展规划的制定工作。按照我市经济社会的发展要求和人民群众的出行需求，结合公路网现状，科学合理、适度超前地编制道路客货运输发展规划。
2、大力发展农村客运。落实市委、政府建设社会主义新农村新牧区的精神，进一步提高农村行政村班车通达率。以城乡客运一体化为方向，全面提升农村客运的公共服务水平。
3、加强道路运输站场建设。在积极争取国家、自治区投资的基础上，要充分吸引社会资金加快客货运站场建设。要采取多元化筹资的方式，大力建立“国家投资、社会集资、群众捐资、企业出资、银行贷款”的投资体系，并给以适当优惠政策，鼓励扶持各类经济组织和个人投资建设客货运站场。同时，要按照高起点、高标准、高质量的建设原则，切实做好客运站的规划、选址和建设工作，以适应现代化城市发展和新农村建设的需要，彻底解决我市客货运输站场基础建设严重滞后的局面。农村客运站要积极争取税收、征地等方面的优惠政策，结合当地交通情况和城镇规划，进行合理选址，做到与农村公路同规划、同设计、同建设、同验收，实现“路、站、运”一体化发展。
4、提高机动车维修能力。要按照城区规划和建设的总体要求，合理布局维修网点，进一步健全车辆技术服务保障体系，提高维修作业能力和水平，逐步建成覆盖全市的汽车维修网络。
5、提升驾驶员培训水平。驾驶员培训要实现规范化、标准化、专业化，建立培训机构和教练人员的诚信考核制度和持证上岗制度，进一步规范教练员的培训、考核、发证及建档工作，提升自身素质和教学水平。
6、作好重点物资运输和突发性防控工作。要进一步挖掘运输潜力，做好运力储备，全力保障我市、粮食、化肥、农畜产品和矿产资源等重点物资的运输，要加强对抢险、救灾、战备等突发性事件的应急管理，作好各类突发性事件应急预案的编制工作，提高预防和处置重大突发公共事件的能力。
7、加强毗邻地区交通合作。充分把握我市加入宁陕蒙甘毗邻地区交通合作的良好契机，深入开展旅游客运、汽车维修和物流业的交通合作，尽快融入发达地区的交通运输行列，加快推动交通一体化进程。
（二）以加强运输结构调整为主线，做大做强市场主体。
加快运输结构调整是转变运输经济增长方式，做大做强运输市场主体的有效途径。在企业组织结构方面，我们要积极进行政策引导，从管理机制入手，鼓励社会力量大办运输、办大运输，并采取联合、兼并、重组等方式，引导他们向“专、精、特、新”方向发展，倡导集约化、规模化、公司化经营，彻底扭转道路运输业多、小、散、弱的局面。同时，进一步深化站运分离，使企业、行业不再独资或控股运输站场，使运输站场产权走向多元化。在运输组织结构方面，要推行高速快客、超长线路实行集团化、公营化；跨区线路、危险货物、现代物流、站场经营公司化；其他线路、维修、检测、驾校等运输方式多元化。在运力结构调整方面，高速公路和国道主干线客运以高级客车为主，城乡客运以中级客车和普通客车为主。货物运输大力发展集装箱车、厢式货车、特种专用车辆和载重量在8吨以上的重型柴油货车，加快普通敞篷货车的厢式化进程。
（三）以强化市场监管为手段，创造公平稳定的运输环境
1、坚持客运班线经营期届满重新许可制度，健全市场退出机制。要抓住部分客车辆经营期限到期的契机，按照“先易后难，分步实施”的原则，逐步解决运力大于运量的问题，打破客运线路经营“终身制”。严格按照《道条》要求，对在期限内规范经营、服务优质的经营者，要优先考虑其延续经营，对长期停运和车辆技术状况达不到有关规定、不符合安全运行要求的，一律要求退出市场，不予办理续营手续。
2、切实维护道路运输市场秩序。一是全面清理和规范运输行业各类收费项目，坚决制止擅自扩大收费范围和提高收费标准等乱收费行为，减轻经营者负担；二是开展运输专项治理，加大对无证经营、超范围经营、占道维修等非法经营的打击力度，要针对群众举报或媒体曝光的运输服务质量差、违法经营、恶性竞争等事件，及时认真进行调查、处理和答复，推动道路运输市场秩序的规范和运输服务质量的提高；三是强化运输企业、客运站等源头管理，严厉查处管理和服务不到位等行为；四是开展各种形式的创建活动，提升行业形象。
3、全面实行道路运输企业质量信誉考核工作
。要以交通部《道路运输企业质量信誉考核办法（试行）》颁布实施为契机，尽快结合实际，出台全市的运输企业考核办法，定期对客货运输企业的安全生产、经营行为、服务质量、管理水平和履行社会责任等方面进行质量信誉考核，并将考核结果与企业运力投放、年度审验挂钩。通过这一手段，给企业施压，迫使其不断提高对车辆和职工的管理水平。同时，对质量信誉差、安全制度落实不到位、连续考核不达标的企业，采取合并、重组、取缔等措施，促进企业自我完善。
4、推行客运线路经营权招投标，积极探索运输市场的多种准入形式。要按照“符合市场机制、结合线路实际、便于行业管理、利于道路运输经营者”的原则，大力推行主干线、热线客运线路经营权招投标。
（四）以“三关一监督”为重点，确保道路运输生产安全
1、加大对运输企业的安全监管力度。要对全市道路运输安全隐患进行集中清理和排查，督促企业建立一套完整科学的管理制度和行之有效的管理办法，严格落实道路旅客及危险货物运输承运人责任险，进一步加强对车辆、驾驶员的源头管理，做到机构、人员、经费、管理、监督五落实。对安全设施设备缺乏，制度不落实、责任体系不健全和没有严格履行安检职责的运输企业下达限期整改通知书，整改后仍达不到要求的，降低其经营资质或坚决取消经营资格。
2、加强营运车辆技术管理。坚持和完善运输车辆技术等级评定制度和定期维护制度，切实规范营运汽车综合性能检测站行为。同时，要积极推进应用CPS卫星定位系统和行车记录仪、三品检测仪等先进技术，依靠科技进步，提高安全生产管理水平。
3、全面落实安全生产责任制。要进一步履行“谁主管、谁审批、谁负责”的安全生产责任制，建立和完善我市运输行业安全生产奖惩制和通报制，把安全责任至上而下细化分解，落实到部门、落实到个人，发生重特大事故要按照“四不放过”的要求，严格实行安全生产监督责任倒查制度，严惩责任人。同时，要求企业也要建立内部安全责任网络，全面落实道路运输经营者的安全责任。
4、加强对客运站的监督管理。派驻汽车客运站的运政人员，要严格监督客运站履行安全管理职责，切实加强营运客车安全例检和进站车辆经营资格的审查，坚决防止超员车辆、“带病”车出站运行。
5、加强危险品运输管理，确保危货运输安全。我市的腐蚀、易燃、易爆等危险性化学品以道路运输为主导运输方式。因此必须进一步健全和落实管理制度，实行源头管理的办法，切实加强危货运输企业、车辆和从业人员的安全管理，对制度不健全或不落实的，要按有关规定严肃处理。
6、加强组织领导。要尽快建立健全安全管理专门机构，充实安全管理工作人员，采取多种措施，加强安全监管，做到“横向到边、纵向到底、不留死角”。
（五）以规范行业管理为抓手，进一步加强执法队伍建设
1、强化教育机制。要全面加强运政队伍的政治、思想、制度建设，从转变观念、职能和作风入手，重点加强政治理论、业务知识和法律法规等方面的培训，切实提高运政执法人员依法治运的能力，要以交通培训中心为依托，建立队伍培训基地，积极为各级运管人员创造培训条件，确保培训人员、时间、经费落实到位。
2、建立监督机制。市局要发挥行政执法监督的职能，加强对运政执法行为进行全过程监督。要按照“设权应法定、有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿”的原则，进一步建立和完善行政执法检查制和过错责任追究制，确保运政人员在实施行政许可、行政处罚和监督检查时，严格按照法定权限、范围、条件和程序办事，做到既不越位，也不缺位。
3、规范行政许可机制。借助全区运政信息管理系统开发使用的有利时机，加快道路运输信息化建设和全系统办公现代化的步伐，建立一套行之有效的管理制度和科学合理的工作程序，进一步规范和完善行政许可的受理、审查、决定及牌证办理等工作。要加强对基层管理人员的许可业务培训，纠正目前存在的“受理不严、审查不细、决定不慎”的问题，按照“谁许可、谁负责”与属地管理的原则，切实担负起相应的监督管理职责。市局要在参加许可会议的同时，组织人员对相关许可条件资格进行严格审查。
4、转变职能，严格推进事企分开。各级运管机构要坚决与所属企业脱钩，彻底解决事企不分或剥离不彻底的问题，只有实行彻底的事企分开，消除和企业的隶属及利益关系，才能当好市场运行的“裁判员”，才能打破地方封锁和部门保护，将运管职能逐步转移到宏观调控、市场监管和提供优质行政服务上，创造公平竞争的良好市场环境。
（作者：内蒙古巴彦淖尔市交通局 李晔）
|
