|
行政执法是公共管理的重要组成部分，追求的应当是公共利益的最大化。目前的行政执法趋利行为已成为一些行政执法机关的一大痼疾和顽症。所谓行政执法的趋利化，是指具有行政执法职能的部门，在履行国家赋予的行政执法职责过程中，运用行政权力谋求或追求本地区、本部门甚至个人不恰当利益的现象。行政执法的趋利化，严重扭曲了行政执法的既定的目标追求，严重损害了依法执法的基本原则，造成执法行为与执法目的背离。这种现象，随着我国的经济体制的转变，立法进程的加快，也呈现出日渐加剧的趋势。
一、行政执法的趋利化的主要表现
1、重财产罚轻申诫罚、行为罚、人身罚。行政处罚法按照处罚的对象可分为人身罚：行政拘留；劳动教养；行为罚：责令停产停业；暂扣、吊销营业执照；财产罚：罚款；没收违法所得和非法财物；申诫罚：警告；通报批评四种类型。处罚货币化现象在20世纪80年代开始出现苗头，到90年代中后期，货币化倾向已十分明显。重财产罚，轻其他罚，甚至以财产罚取代其他罚的现象普遍存在。
2、乱收费、乱罚款。一些地方和部门在国家和省、市三令五申禁止下达罚没款指标的情况下，对下属机构下达罚没款任务，并将完成情况列入考核目标，从而产生了大量的行政违法行为。少数行政执法部门凭借权力直接违法收费或不执行国家的收费政策，比如，一些行政执法部门利用其行政执法地位，强制服务、强制收费，对国家明令取消的收费项目继续收费，对不属于强检范围的项目强制检验、强行收费。
3、选择性地执法。一些行政执法部门从狭隘的利益出发，对中央的政策有选择的执行，对本地方、本部门有利的政策就执行，不符合本地、本部门利益的政策就不执行。这种情况主要体现在对某些执法风险大，利益小的行政违法行为，往往视而不见、互相推诿、踢皮球；对某些含金量高的违法行为，执法部门又相互争权，竞相处罚。
4、部门唯利联手。执法部门行政职能设置交叉重叠，同一违法现象往往可以依据不同的法规按处罚标准不一的不同主体实施处罚。处罚标准不一的部门之间经过协商形成利益共同体，案件经初步调查后，由处罚标准低的部门移交到处罚标准高的部门实施处罚，由处罚实施部门给予移交部门一定补偿，这样既符合了“一事不两罚”的原则，又能在自身利益不受影响的前提下兼顾了其他部门的利益。这种现象在无证经营、车辆超载超限等方面的处理上比较常见。
5、执法缺乏“人性化 ”。有一些地方的执法人员，在行政执法中，只要行政相对人违法事实清楚、证据确凿，就不顾其标的物是否涉及生命安全、是否会腐烂变质、是否会造成货损，只要不能交足罚金，就予以暂扣，往往造成了不必要的损失。
二、行政执法趋利化的危害
一是颠倒了处罚与教育的基本关系，忽视了行政处罚的其他手段，以罚代教。行政机关实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，处罚的目的也是为了教育，通过处罚，使公民、法人或其他组织引以为戒，自觉守法。《行政处罚法》规定了6种基本的处罚手段，即：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留。以上6种最基本的行政处罚手段，既有财产罚，也有申诫罚、行为能力罚等。财产罚只是一个类别。但是，我国众多行政机关往往热衷于财产罚，其他处罚手段被不断弱化，少有使用，即便使用了，也往往会同时搭上罚款。重罚轻管、以罚代刑、乱征滥罚等现象严重，造成执法行为与执法目的背离，严重违背了依法执法的基本原则。二是乱收费、乱罚款造成社会资源单位化、国家资源部门化，严重损害了国家和人民的利益，致使市场地区分割，统一、有序、公平的大市场难以建立。无论属于何种情形，乱收费、乱罚款都是对大众利益的侵犯。一些地方的行政执法部门之所以敢乱收费乱收费、乱罚款，根源还在于利益驱动。三是催生了不少“乱作为”或“不作为”现象。有利可图的，就“严格”执法甚至“抢着”执法，不该罚的去罚，不属于其管的去管；无利可图的，则视“法”不见，敷衍推诿，当管的也不去管。执法无利可图，风险又大的，就不如干脆图个安逸，于是乎该履行的职责也不履行了。四是趋利执法还导致了行政机关千方百计争夺行政处罚权。因为争到了这种处罚权，一方面可表明自己部门的重要，使自己在政府机构改革中能保住一席之地；另一方面，则可给部门多多“创收”，给个人带来实惠。五是易于形成诸侯割据，影响中央和法律的权威。行政执法趋利化进一步发展的结果就是地方各自为政，影响中央的权威和各个地区、各个民族的团结、稳定。六是官商利益共生结构更加稳定，腐败问题将会更加严重。行政执法趋利化的实质是行政权力对经济实施不当干预，这种不正当干预为行业不正之风提供了便利条件，是滋生官商勾结、权钱交易的温床。行政相对人为减轻和逃避处罚不得不 “寻租”，从而导致腐败行为增多。官商一体，又会进一步加剧腐败问题。八是行政执法趋利化往往与环境污染，破坏生态环境，重大安全事故相生相伴。虽然可以为本地方、本部门带来一点眼前的利益，但是却损害了整个社会利益，削弱了地方可持续发展的能力。
三、行政执法趋利化产生的根源
（一）行政执法趋利化产生的理论根源
1、行政执法趋利化是执法部门追求利益最大化的必然要求。行政执法部门是一个独立的行为主体，它有自己的利益。从经济学的观点来看，每一个行政执法部门就是一个理性的“经济人”，在与其他部门博弈中，必定要追求本部门社会经济利益。行政执法部门的独特利益性决定了它总是会本能地采取积极措施，获得它在行政权力的行使中可能得到的利益。
2、行政执法趋利化是行政执法部门对资源稀缺性的一种“利已”的自觉行为。经济学产生的原因就是资源的稀缺性。行政执法趋利化之所以产生就是因为执法资源数量有限性，一般来讲，一个行政执法部门只能对其辖区某一行业内的违法行为实施处罚。
3、行政执法趋利化是地方政府对市场经济供求规律的“本能”利用。在一定时期产品的需求是一个定量，而生产和供给从整体上来看，具有无限扩大之势。地方政府为了尽可能多的占有市场份额，都会从本地区、本部门的利益出发，利用行政执法来保障经济发展目标的实现，为争夺资源和市场会展开激烈的竞争。
鉴于上分析，笔者认为只要是市场经济，只要各地区之间存在竞争，只要资源的有限性、需求的有限性存在，行政执法趋利化就不能彻底根治。当然笔者认为行政执法趋利化产生有着理论上的依据，并不是笔者认同或者赞成行政执法趋利化，只是想说明行政执法趋利化的产生在市场经济条件下，在中央和地方分权制下有其客观性，或者说是市场经济和分权制必然伴随的一种“缺陷”，这种客观性是不以人的意志为转移的，也是不能从根本上消灭的，只能尽最大可能予以遏制。
（二）行政执法趋利化的体制根源
1、经济体制上，政府和行政执法部门的职能定位不清，使行政执法趋利化不可避免。虽然我国已经进行过经济体制改革和多次行政体制改革，但行政执法部门设置过多过细,职能交叉重叠的现象突出。传统计划经济的管理方式仍在比较普遍使用。部门常常越位，替代市场，微观干预市场。由于管理职能没有准确的定位，政府和行政执法部门又不可能主动削弱自己的权利，反而会利用这种模糊性强化已有的权利。错位的权利在利益最大化的目标导向下，行政执法趋利化就不可避免。
2、政治体制上，干部选任考核体制加剧了行政执法趋利化。考核制度和考核体系的不全面、不科学。行政执法部门干部政绩的评价与考核过分强调与其执法业绩直接挂钩，执法业绩又主要以一些标志性成绩为衡量标准，如办理了多少项行政许可，征收了多少规费,罚没案件及款项增长了多少等等。
3、行政体制上，行政监督机制不力也是行政执法趋利化滋生的原因之一。目前行政权力监督不力和无力监督的现象比较突出。主要表现在上级疏于监督，监督时隐时现，同级监督缩手缩脚，顾虑重重，下级监督纸上谈兵，名存实亡，群众监督水中望月，形同虚设。对行政执法违法行为往往注重对事的纠正、整改，对责任人则习惯于搞“既往不咎、下不为例”。这种监督非但不能产生威慑作用，反而强化了一些行政执法人员那种“作检查难过一阵子、捞到钱舒服一辈子”的心理，助长了执法趋利行为。
4、中央与地方的分权制是行政执法趋利化的主要制度原因。分权制使地方有一定的制度安排权，为地方行政部门趋利执法提供了必要的条件。因为地方政府可以利用这种权利选择利于本地区制度和政策。地方人民代表大会有一定的地方法规的制定权。在目前的体制下，地方人民代表大会的制度安排也是以地方利益最大化为目标的。在这一点上与地方政府和和行政执法部门的目标是一致的，地方政府也会以地方性法规的形式，为实施地方政策提供法律支撑。许多执法机构以地方管理为主，为地方实施行政执法提供了必要的条件。地方政府承担了过多的事权，财政压力过大，造成了事权与财权的分离，地方政府往往有事权，但是财力不够，而这些事权又是刚性的，不办不行，这就会诱使行政部门执法趋利化，以尽可能的为地方增加财政收入。行政执法趋利化与谋求地方预算外资金有关。为了最大程度的获取预算外资金，地方政府不仅用行政手段向本市场企业和居民征收，还利用地方制度或者政策来达到增加预算外资金的目的。
（三）行政执法趋利化的历史根源
我国公共财政保障体制的长期滞后，公共财政对行政执法机关的经费保障存在着不保障、保障不好或者虽有保障但难以到位等问题，很容易形成执法趋利化倾向。在这种以“自找皇粮、自种皇粮”为特征的经费保障模式主导下，出于维护自身利益特别是保证生存、提高生活质量的客观需要，行政执法机关的价值取向失衡，可能会直接或间接体现在维护自身利益上，使部门与利益紧密挂钩，使权力体现为利益,甚至不可避免地要发生种种带有趋利动机的行政执法行为。如：突出部门利益，为罚款而执法办案；罚与不罚的尽量罚，少罚与多罚的尽量多罚，单罚与并罚的尽量并罚；以罚没款多少考评执法办案力度；滥用自由裁量权等。
四、遏制行政执法趋利化的对策思路
1、积极培育行政执法人员的法治理念。行政执法人员是一切行政活动的最终实施者，实现制度约束之下的行政执法人员依法办事，是我国法治走向良性运作的根本。为此，在推进依法行政、建设法治政府的进程中，必须十分重视通过各种途径努力提高行政执法人员的责任意识、法治意识和综合素质，不断端正执法动机和执法行为，要坚决纠正重财产罚轻申诫罚、行为罚的现象。
2、坚持以公共财政保障为取向，重构行政执法的利益机制。现行行政体制特别是执法的财政经费保障机制和行政执法体制已经成为当前推进依法行政的重大障碍，这个障碍如果不清除，遏制行政执法趋利化只能是一句空话。行政执法的趋利化倾向与执法机关经费保障模式有着密切的联系。尽管目前财政已实行“收支两条线”原则，但本质上还没有摆脱“以收定支”的模式。按比例返还或超过基数返还的办法，决定了有收才有支，且多收多支，少收少支。这就在实际上形成了规费、罚款数额与单位预算、个人待遇之间的紧密联系。要消除行政执法的趋利化倾向，确保执法公正、廉洁，就必须由国家财政来承担其经费保障。只有在行政执法机关经费供给上保障到且保障好，才能彻底解除行政执法部门在经费问题上的后顾之忧，有效割断行政执法机关及其行政行为同利益之间的“纽带”，堵住因利益驱使而衍生出的制度、机制、体制上的漏洞。要解决财政保障问题就需要合理划分财权，建立规范的中央对地方的行政执法人员经费的转移支付制度。当然财政保障机制实施后也要防止不作为的问题。
3、从源头上整治趋利执法倾向。整治趋利执法，除了执法者自身要严格自律、严格依法执法外，最关键的是要按照职权法定的原则，规范执法主体的职责权限，形成执法主体资格及职权范围的法定化和公开化，并坚决纠正部分地方将执法行为与执法者利益挂钩，实行了收入与经费、奖励挂钩，甚至搞执法“派任务”，罚款“下指标”的不正确的做法。
4、加强对执法人员的培训教育，不断规范执法行为。在所有行政执法单位和执法人员中广泛开展执法动机和执法目的的大讨论。要大力推行人性化执法，加强对行政处罚特别是财产类处罚的合理性、合理性的审查，严格规范执法人员的自由裁量权。处罚自由裁量权的行使必须充分体现过罚相当，坚决纠正轻违章重处罚、重违章轻处罚、不违章也处罚的行为。对初犯、轻微违章、偶尔为之等违法行为要淡化处理，以教育为主。要进一步拓宽轻微违法行为免于处罚的范围，对可罚可不罚的轻微违法行为一律免于处罚。
5、建立科学合理的考核体系。在用人制度和政绩考核方面，必须改变过去主要考核执法直观指标的做法，把考核重点转到严格法律实施、履行法定职责、维护法制统一和政令畅通、创造良好的投资环境和法治环境上来，把评议的重点放到行政相对人的满意度、社会对所执法单位从事行业监管的满意度上来。
6、完善监督机制，强化行政执法监督。责任是法律的生命，也是政府管理的核心。在当前体制转轨和社会转型的重要历史时期，要将政府责任真正落到实处、有效地规范行政执法活动，加强监督首当其冲。监督必须具有权威，使监督者能够行使监督权、敢于行使监督权、自觉行使监督权。要采取有效措施，整合监督职能和资源，建立科学有效的监督网络体系，以形成监督合力。要建立监督责任制度。从制度上明确监督者的监督职责以及不履行监督职责的机构和人员的责任，真正做到“监督者受监督、负责任”，促使监督者自觉行使监督责任。与此同时，要大力推进监督的民主化。行政监督过程的公开、民主，既是法治建设的内在要求，也是保障监督公正性、有效性的重要基础。为此，必须从制度构建、工作落实两个方面入手，注重充分发挥人民群众、新闻媒体、民主党派、人民团体和各种社会组织的监督作用，增进监督的公开性，保障公众的知情权、参与权，从而达到促进公正监督、提高监督效能的目标。
（江苏省盐城市交通局 李金荣）
|
